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Die komplexe NFA-Vorlage wurde mit 64,4 Prozent angenommen, die komplexe USR III hingegen fast ebenso stark abgelehnt! Weshalb?

Als ich vor mehr als 10 Jahren als Ökonom in der gemeinsamen Projektleitung des Bundes und der Kantone für den neuen Finanzausgleich (NFA) arbeitete, prangerte an der Pinwand unseres Büros eine Karikatur einer Schweizer Tageszeitung, an die ich mich am Abstimmungssonntag spontan erinnerte. Sie thematisierte damals die Komplexität der bevorstehenden Volksabstimmung über den neuen Finanzausgleich und die neue Finanzordnung des Bundes. Die Karikatur lautete sinngemäss etwa wie folgt:

Auch heute diskutieren wir nach der verlorenen Abstimmung um die Unternehmenssteuerreform III (USR III) wieder über komplexe Vorlagen und was zu tun sei, damit diese eine Mehrheit finden. In der Tat wies die Volksabstimmung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA) einige Parallelen zur Abstimmung über die USR3 auf. Beide Vorlagen waren technisch äusserst komplex und schwierig zu kommunizieren. Beide betrafen die Finanzen des Bundes und der Kantone. Und es war auf allen Staatsebenen mit grossen finanziellen Auswirkungen zu rechnen. Bei beiden Vorlagen stand die Umsetzung in den Kantonen erst noch bevor. Die USR III betraf weitgehend das Steuerharmonisierungsgesetz und somit lediglich den Rahmen für die kantonalen Steuergesetze. Bei der NFA handelte es sich erst um die Verfassungsbestimmungen, d.h. nicht nur die kantonale Umsetzung sondern auch die gesetzliche Umsetzung auf Bundesebene war noch offen. Bei beiden Vorlagen kaufte der Stimmbürger sozusagen die Katze im Sack. Es gab bei beiden Vorlagen Opposition von linker Seite gegen die Reform, und dadurch einen mit Schlagworten geführten Abstimmungskampf. Bei beiden Abstimmungen standen sowohl der Bund, die grosse Mehrheit der Kantone, die Mehrheit des Parlamentes, sämtliche bürgerlichen Parteien und die Wirtschaft geschlossen hinter der Vorlage.

Im Unterschied zur USR III wurde jedoch die NFA in der Volksabstimmung mit einer deutlichen Mehrheit von 64,4 Prozent von der Stimmbevölkerung angenommen. Fast alle Kantone - Ausnahmen waren lediglich die finanzstarken Kantone Zug, Schwyz und Nidwalden, welche mit finanziellen Einbussen rechnen mussten - stimmten der Reform zu. Weshalb fand eine so komplexe Vorlage wie die NFA mit unsicheren Auswirkungen eine so komfortable Mehrheit und die komplexe USR III mit ebenfalls unsicheren Auswirkungen nicht? Vielleicht liegt es an einzelnen, unverkennbaren Elementen der NFA-Vorlage, die bei der USR III fehlten:

Die Haushaltsneutralität

Die NFA-Vorlage war so ausgestaltet, dass sie für den Bund und die Gesamtheit der Kantone keine Mehrbelastung zur Folge hatte. Einzelne finanzstarke Kantone mussten zwar mit finanziellen Einbussen rechnen. Dennoch stellten sich ihre Regierungen hinter die Vorlage. Mit einem vom Bund und den Kantonen gemeinsam finanzierten, befristeten Härteausgleich wurde sichergestellt, dass sämtliche finanzschwachen Kantone zu den Gewinnern gehörten. Die Bevölkerung musste somit in den meisten Kantonen nicht damit rechnen, dass die NFA Sparmassnahmen oder Steuererhöhungen zur Folge hat. Bei der USR III war dies nicht so. Die fehelende Gegenfinanzierung und die mutmasslichen finanziellen Einbussen in den Kantonen boten im Abstimmungskampf eine immense Angriffsfläche und führten zu Verunsicherung.

Die Globalbilanz

Bei der NFA erstellte der Bund in Zusammenarbeit mit den Kantonen nach jedem Projektschritt eine so genannte Globalbilanz für den Bund und jeden Kanton. In diesen Zahlentabellen wurden die finanziellen Auswirkungen der einzelnen Elemente der Reform für jeden Kanton minutiös nachgeführt und in den Kantonen plausibilisiert. Jeder Kanton wusste deshalb, was er vermutlich von der Reform zu erwarten hat. Die meisten Zahlen beruhten zwar noch auf Schätzungen, wodurch sie nicht sakrosankt waren. Dennoch schaffte das Zahlenwerk das nötige Vertrauen bei den Stimmberechtigten. Sie konnten einer komplexen Reform zustimmen, ohne die letzten Details zu kennen. Bei der USR III fehlte eine solche von Bund und Kantonen getragene Globalbilanz. Die Bürgerinnen und Bürger wussten in den meisten Kantonen nicht, was sie erwartet. Ausserdem konnten Gegner und Befürworter mit eigenen, teilweise vereinfachten und wenig plausiblen Zahlen und Behauptungen auftrumpfen, denen der Bund und die Kantone nichts entgegenzustellen hatten. Bei der NFA konnten sich hingegen Bundesrat, Parlamentarier und Kantonsregierungen jederzeit auf die Globalbilanz berufen.

Solidarität

Der Finanzausgleich ist ein solidarisches Element des Föderalismus, ohne welches unser Bundesstaat nicht funktionieren würde. Die Notwendigkeit einer Reform eines nicht mehr zeitgemässen und schlecht funktionierenden alten Finanzausgleichs und die Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen war deshalb ein breit abgestütztes Anliegen. Mit einem neuen Finanzausgleich und einer neuen Aufgabenteilung konnte der Föderalismus und die Solidarität zwischen den Kantonen und den Landesteilen neu belebt werden. Zwar war auch bei der USR III der Handlungsbedarf unbestritten. Es steckte jedoch kein Herzblut hinter dieser Reform. Es fehlte ein allumspannendes, übergeordnetes und positiv besetztes Ziel. Wir Befürworter wiesen zwar auf die Rechtssicherheit und die Standortattraktivität hin. Beide Begriffe mochten jedoch niemanden wirklich vom Sessel zu reissen, wenn gleichzeitig die finanziellen Auswirkungen weitgehend im Dunkeln bleiben und die Steuerzahler mit Mehrbelastungen rechnen mussten.

Wie weiter?

Auch die Gegner der USR III anerkennen, dass die geltenden steuerlichen Entlastungsinstrumente für Unternehmen ungerecht und international nicht mehr haltbar sind, Der Handlungsbedarf ist somit weiterhin gegeben. Dennoch sollte nichts überstürzt werden. Die Gründe für die Ablehnung sollen analysiert und die Lehren daraus gezogen werden. Und der Bund und die Kantone wären wohl gut beraten, sich an die damalige NFA-Vorlage zu erinnern. Eine neue Vorlage wäre wohl deutlich besser akzeptiert wenn sie folgende Elemente aufweisen würde:

  • Eine Gegenfinanzierung, welche für den Bund und die Gesamtheit der Kantone die Haushaltneutralität garantiert
  • Eine Globalbilanz, welche für den Bund und jeden Kanton die zu erwartenden finanziellen Auswirkungen aufzeigt.
  • Ein übergeordnetes Ziel, welches die Solidarität des Steuersystems in den Vordergrund stellt.

Ich bin mir bewusst, dass dies keine einfache Aufgabe ist. Ich bin jedoch überzeugt, dass mit etwas Mut und Phantasie Wege dazu gefunden werden können.