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Die neue Luzerner Schuldenbremse: Ein finanz- und staatspolitischer Fehltritt

Das Staatsbudget ist ein wesentlicher Teil der rechtlichen Grundlage für das Handeln der Regierung und der Verwaltung. Der Voranschlag leistet einen wichtigen Beitrag zur Rechtssicherheit und ist staatspolitisch von grosser Bedeutung. Mit der neuen Luzerner Schuldenbremse besteht jedoch das Risiko, dass der Kanton Luzern wiederkehrend in budgetlose Zustände verfällt. Ausserdem ist die neue Schuldenbremse ungeeignet, die Stabilisierungsfunktion des Staates wahrzunehmen.

Das Budget ist eine der wichtigsten rechtlichen Grundlagen für das Handeln des Staates. Im Voranschlag legt die Legislative fest, wie viele Ressourcen der Staat im kommenden Jahr für welche Aufgaben und Leistungen verwendet. Dadurch schafft das Parlament die notwendige Rechtssicherheit und Verbindlichkeit für die Verwaltung und die verschiedenen Anspruchsgruppen für staatliche Beiträge. In diesem Jahr gilt jedoch für den Kanton Luzern ein so genannter budgetloser Zustand. Die Verwaltung darf nur noch die für eine ordentliche Staatstätigkeit unerlässlichen Ausgaben tätigen. Doch in vielen Fällen ist es unklar und eine Ermessensfrage, welches denn die für eine ordentliche Staatstätigkeit unerlässlichen Ausgaben sind. Die rechtliche Verbindlichkeit des Budgets geht verloren. Der budgetlose Zustand ist deshalb mit einer grossen Rechtsunsicherheit verbunden, so z.B. bei den Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung, wo zwei grosse Versicherer sogar eine Verletzung von Bundesrecht durch den Kanton Luzern monieren. Ausserdem besteht die Gefahr der Willkür durch die Regierung und die Verwaltung. Es ist deshalb kein Wunder, dass die Stimmbevölkerung mehr und mehr das Vertrauen in die Finanzpolitik des Kantons Luzern verliert. Es gilt deshalb, solche Situationen in der Zukunft durch vernünftige, finanzpolitisch und rechtstaatlich unbedenkliche gesetzliche Grundlagen zu vermeiden. Die Revision der Schuldenbremse geht jedoch gerade in die andere Richtung, sofern der Kantonsrat in der nächsten Session nicht doch noch die Notbremse zieht und Korrekturen beschliesst.

Die neue Schuldenbremse wird, neben einer Begrenzung der Schuldenhöhe, auf der Basis eines statistischen Ausgleichskontos für die Erfolgsrechnung gesteuert, welches in der mittleren Frist ausgeglichen sein muss. Die Schaffung eines solchen Ausgleichskontos ist grundsätzlich zu begrüssen. Die vom Regierungsrat beantragte konkrete Ausgestaltung ist jedoch aus konjunkturpolitischer und rechtsstaatlicher Sicht äusserst fragwürdig.

Eine Schuldenbremse soll grundsätzlich dafür sorgen, dass ein Staatswesen über den Konjunkturzyklus hinweg eine konstante Schuldenquote aufweist. Das bedeutet, dass die Schulden mittelfristig nicht stärker wachsen sollen als das Bruttoinlandprodukt. Ausgaben und Einnahmen sollen deshalb in der mittleren Frist ausgeglichen sein. Weil das Wachstum des Bruttoinlandprodukts jedoch starken Schwankungen ausgesetzt ist, schwanken die Steuereinnahmen und konjunkturabhängigen Ausgaben, z.B. die Sozialleistungen. In der Rezession sind die Steuereinnahmen tiefer, die Sozialausgaben und die Ausgaben für Arbeitslosigkeit hingegen höher als in der Hochkonjunktur. Es ist deshalb in der Finanzwissenschaft allgemein anerkannt, dass der Staat in der Rezession Defizite schreiben darf. Damit wird verhindert, dass der Staat durch Sparmassnahmen in der Rezession die konjunkturellen Schwankungen noch zusätzlich verstärkt. Auf der anderen Seite sollte der Staat in der Hochkonjunktur Überschüsse erwirtschaften und verhindern, dass er durch zusätzliche Ausgaben den Wirtschaftsboom anheizt. Idealerweise führt dies dazu, dass über den Konjunkturzyklus hinweg die Ausgaben und Einnahmen im Gleichgewicht sind. Die auch international vielbeachtete und erfolgreiche Schuldenbremse des Bundes funktioniert nach diesem Prinzip.

Durch das statistische Ausgleichskonto wäre eigentlich die Luzerner Schuldenbremse grundsätzlich sehr gut geeignet, diesen Grundsätzen zu entsprechen. Auf einem solchen Konto können die Überschüsse und Defizite festgehalten und so die mittelfristige Einhaltung des Haushaltsgleichgewichts kontrolliert werden. Der Regierungsrat beantragt jedoch im Rahmen der Reform der Schuldenbremse derart viele zusätzliche Restriktionen, dass die positiven Eigenschaften des Ausgleichskontos vollständig zunichtegemacht werden. So darf das Ausgleichskonto keinen negativen Saldo aufweisen, und wenn doch, dann muss dieser mit Hilfe des nächsten Budgets sofort wieder ausgeglichen werden. Eine solche Regelung ist völlig kontraproduktiv. Sie kann dazu führen, dass mitten in einer Rezession massive Sparmassnahmen durchgesetzt werden müssen. Sinnvoller wäre eine Regelung, welche einen graduellen Ausgleich über mehrere Jahre hinweg anstrebt. Es ist ja gerade der Sinn und Zweck eines solchen Ausgleichskontos, dass dieses in wirtschaftlich schlechten Zeiten Defizite zulässt und ins Minus fallen darf. Ebenfalls kontraproduktiv sind die jährlichen Vorgaben für die Höhe des Defizits. Auch mit dieser Regelung besteht die Gefahr, dass der Kanton Mitten in einer Rezession sparen muss. Zwar möchte der Regierungsrat das Ausgleichskonto mit einem Anfangsbetrag von 100 Millionen Franken ausstatten, damit in der gegenwärtigen finanzpolitisch schwierigen Situation des Kantons etwas Luft besteht. Das wäre an und für sich zu begrüssen. Mit der zusätzlichen Regelung, dass am Ende einer Budget- und Finanzplanperiode, d.h. also binnen vier Jahren, das Ausgleichskonto wieder bei 100 Millionen liegen muss, wird diese Flexibilität sogleich wieder zunichtegemacht. Sinnvoller und völlig ausreichend wäre eine einfache Regel, wonach ein Defizit im Ausgleichskonto innerhalb von vier Jahren abgebaut werden soll.

Rechtsstaatlich äusserst fragwürdig ist die vorgesehene Bestimmung in §7c Abs. 1 des Entwurfs, wonach nur noch die für die ordentliche Staatstätigkeit unerlässlichen Ausgaben getätigt werden dürfen, sofern bei Rechnungsabschluss die Vorgaben der Schuldenbremse verletzt werden. Das ist vor allem dann von Bedeutung, wenn aufgrund der Rechnungsabschlusses des vergangenen Jahres das Ausgleichskonto ins Minus fällt. Man stelle sich diese Situation vor: Aufgrund eines negativen Werts im statistischen Ausgleichskonto hat der Regierungsrat in der Zukunft die Kompetenz, mitten im Jahr – der Rechnungsabschluss liegt normalerweise im Frühjahr vor – von einem vom Parlament verabschiedeten gültigen Voranschlag abzuweichen und nur noch die notwendigsten Ausgaben zu tätigen. Das heisst, wenn durch die Rechnung des Vorjahres das Ausgleichskonto ins Minus fällt, gilt mitten im Jahr ab sofort ein budgetloser Zustand. Das ist absurd. Und es kommt noch schlimmer: der budgetlose Zustand ist gemäss §7c Abs. 3 erst dann wieder aufgehoben, wenn ein vom Kantonsrat beschlossener Voranschlag mit gültigem Steuerfuss vorliegt, der die Anforderungen der Schuldenbremse einhält. Ist das Ausgleichskonto auf einem tiefen Stand, schwebt somit dauernd das Damoklesschwert des budgetlosen Zustands über der Verwaltung. Eine solche Regelung ist im Hinblick auf die Rechtssicherheit katastrophal und hat in einem Finanzhaushaltsgesetz schlichtweg nichts zu suchen.

Ohne Not besteht die Gefahr, dass der Kanton Luzern wiederkehrend in den budgetlosen Zustand und somit in Perioden erhöhter Rechtsunsicherheit fällt. Der Verlässlichkeit und dem guten Ruf des Kantons Luzerns ist dies äusserst abträglich und eines fortschrittlichen Staates unwürdig. Eine Schuldenbremse ist ein Steuerungsinstrument, welches Leitlinien für die Festlegung des Budgets und des Finanzplans geben soll. Da jedoch ein Rechnungsabschluss stets von zahlreichen externen Faktoren wie z.B. der Konjunktur und der Entwicklung des Steuersubstrats, aber auch von ausserordentlichen Faktoren abhängt, wird er immer auch von externen, unbeeinflussbaren Faktoren bestimmt. Ein Minus im statistischen Ausgleichskonto ist deshalb jederzeit und ohne schlechte Absicht möglich. Es ist sinnvoll, dass Ungleichgewichte im Staatshaushalt mittelfristig abgebaut werden. Es ist aber in der Demokratie nicht tolerierbar, dass aufgrund eines «zu schlechten» Rechnungsergebnis der Regierung ausserordentliche Kompetenzen übertragen und quasi die Budgethoheit des Parlaments ausgehebelt wird.

Ausserdem sind die Bestimmungen in §7c für das Funktionieren des neuen Schuldenbremsenmechanismus gar nicht notwendig. Die übrigen Vorgaben sind bereits genügend restriktiv, damit die Ziele der Schuldenbremse, d.h. der Schutz des Eigenkapitals und die Begrenzung der Verschuldung, eingehalten werden können. Völlig fehl am Platz ist in diesem Zusammenhang der in der Botschaft zur Revision des FLG fast schon inflationär verwendete Begriff der «Sanktionen». Offenbar verwechselt der Regierungsrat den Staat mit einer Unternehmung, wo das Management und die Mitarbeitenden basierend auf Vorgaben jährliche Ziele erreichen sollen, welche in ihrem Einflussbereich liegen. Das ist aber im Staat aufgrund der zahlreichen externen Einflussfaktoren auf die Staatsrechnung weder möglich noch sinnvoll, insbesondere wenn es um die Steuereinnahmen geht.

Es ist erstaunlich, dass die bürgerliche Mehrheit des Luzerner Kantonsrats offenbar gewillt ist, diese rechtsstaatlich bedenklichen Bestimmungen zu verabschieden und eine potenzielle Aushebelung seiner Budgethoheit zu tolerieren. Es ist zu hoffen, dass der Kantonsrat in der kommenden Session nochmals auf seinen Entscheid zurückkommt und §7c ersatzlos streicht. Ein ausgeglichener, sparsamer Staatshaushalt ist zweifellos wichtig und erstrebenswert. Dieses Ziel darf jedoch nicht dazu führen, dass mit immer noch schärferen Einschränkungen und Massnahmen die Funktionsfähigkeit und das Vertrauen in den Staat beeinträchtigt werden. Die Grünliberalen haben eine Reform der Schuldenbremse stets gefordert. Was aber jetzt auf dem Tisch liegt ist, sofern keine Korrekturen beschlossen werden, finanz- und staatspolitisch inakzeptabel.