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Nur mit dem Rahmenabkommen hat der bilaterale Weg eine Zukunft

Die bilateralen sektoriellen Marktzugangsabkommen geben der Schweiz die Möglichkeit, sich in den jeweiligen Binnenmärkten der EU (Sektoren) zu integrieren, ohne dass die Schweiz Mitglied der EU oder des EWR ist. Das war nach der Ablehnung des Beitritts zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) an der Urne stets der Zweck der bilateralen Verträge mit der EU. Die Schweiz soll trotz ihres Abseitsstehens gegenüber den anderen europäischen Staaten keine wirtschaftlichen Nachteile in Kauf nehmen müssen. Die bilateralen Verträge sind kein Konzept der EU, sondern ein massgeschneiderter Weg der Schweiz für eine zunehmende wirtschaftliche Integration in Europa.

Mit den bilateralen Abkommen hat die Schweiz eine Sonderstellung in Europa erhalten. Im Rahmen der Marktzugangsabkommen besitzt die Schweiz in den betroffenen Binnenmärkten weitgehend gleiche Rechte und Pflichten wie EU- und EWR-Mitglieder. Im EU-Binnenmarkt gibt es ein eisernes Prinzip, welches die EU stets, aber in den letzten Jahren immer stärker in den Vordergrund rückt: das Prinzip des «Level Playing Field». Das heisst im Grunde genommen gleiche Rechte für alle Marktteilnehmer. Die EU signalisiert die Wichtigkeit dieses Prinzips immer wieder, und stellt es auch regelmässig über kurzfristige wirtschaftliche Interessen. Dies musste auch Grossbritannien im Rahmen seiner Verhandlungen zum Brexit erfahren. Die Sicherstellung eines Level Playing Field im Binnenmarkt ist auch der Grund dafür, dass die EU die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs und somit auch neue bilaterale Abkommen wie z.B. für den Strommarkt an den Abschluss eines Rahmenabkommens knüpft.

Für die Schweiz bedeutet das Level Playing Field, dass die bilateralen Marktzugangsabkommen laufend an die Weiterentwicklung des EU-Rechts angepasst werden müssen. Wäre das nicht der Fall, dann bestünde in der Schweiz und der EU unterschiedliches Recht und somit kein Level Playing Field mehr, zum Nachteil des einen oder anderen Partners. Ohne laufende Rechtsangleichung verlieren die bilateralen Verträge deshalb ihren Zweck, und auch ihren Wert. Im Gegensatz zu den EU-Mitgliedern kann jedoch die Schweiz nicht über die Weiterentwicklung des massgeblichen Binnenmarktrechts mitentscheiden. In dieser Hinsicht sitzt die Schweiz im gleichen Boot wie die EFTA-Länder, welche im EWR sind, d.h. Norwegen, Island und Liechtenstein. Im Gegensatz zum EWR besteht jedoch bei den bilateralen Verträgen kein einheitlicher institutionalisierter Prozess zur Mitwirkung, Auslegung, Anwendung und Rechtsangleichung. Insbesondere bestehen keine Möglichkeiten einer juristischen Streitbeilegung, wenn sich die Schweiz und die EU nicht einig sind. Der heutige institutionelle Rahmen vermag deshalb nicht sicherzustellen, dass in den sektoriellen Binnenmärkten für alle Marktteilnehmer das gleiche Recht gilt, was eine Voraussetzung für einen funktionierenden, diskriminierungsfreien Markt wäre. Es besteht deshalb stets die Gefahr, dass in den von den bilateralen Verträgen betroffenen Märkten das Level Playing Field in Schieflage gerät.

Das institutionelle Rahmenabkommen hat zum Ziel, diese Gefahr einzudämmen, indem es für die Marktzugangsabkommen eine dynamische Rechtsangleichung an das Binnenmarktrecht vorsieht. Dazu gehören ein Schiedsgerichtsverfahren, die Gewährung von Mitwirkungsrechten und die Rücksichtnahme auf die demokratischen Prozesse in der Schweiz bei der Umsetzung und Anwendung der bilateralen Verträge. Die dynamische Rechtsanpassung ist der Kern des Abkommens, mit dem Ziel, in den betroffenen Märkten auch in der Schweiz das Level Playing Field sicher zu stellen und weiter zu entwickeln. Mit dem institutionellen Rahmenabkommen erhält die Schweiz einen massgeschneiderten dynamischen Prozess, der Rechtssicherheit und faire Verfahren bei der Übernahme des EU-Binnenmarktrechts garantiert.

Bei den Verhandlungen zum Rahmenabkommen ist die EU der Schweiz bereits entgegengekommen und vom Level Playing Field abgewichen. Ein Beispiel sind die von den Gewerkschaften und Teilen der linken Parteien zu Unrecht kritisierten Bestimmungen zum Lohnschutz im EU-Entsenderecht. Auch die EU kennt Massnahmen zur Durchsetzung ihrer Leitlinie, wonach für die gleiche Arbeit am gleichen Ort gleiche Löhne bezahlt werden sollen. Sie unterscheiden sich zwar von den flankierenden Massnahmen der Schweiz. Das heisst aber nicht, dass sie weniger wirksam wären. Gleichwohl wurden die flankierenden Massnahmen der Schweiz weitgehend in ein Zusatzprotokoll des Rahmenabkommens aufgenommen und somit abgesichert.

Dennoch fordert der Bundesrat weitere Garantien beim Lohnschutz, aber auch Garantien bei der so genannten «Unionsbürgerrichtlinie» und den staatlichen Beihilfen. Garantien einfordern bedeutet aber, dass gewisse Punkte im Abkommen festgeschrieben und von der dynamischen Rechtsentwicklung ausgenommen werden. Garantien zementieren Recht und stehen deshalb im Widerspruch zum Sinn und Zweck des Rahmenabkommens. Die Reaktion der EU ist deshalb verständlich, wenn sie sagt, der Bundesrat wolle Teile des Abkommens vollständig herausbrechen. Garantien torpedieren den für die EU so wichtigen Grundsatz des Level Playing Field. Denn wenn die Schweiz in den betroffenen Märkten gewisse Regulierungen nicht anpassen muss, bedeutet dies, dass sich das einschlägige Schweizer Recht vom Binnenmarktrecht in der EU unterscheidet.

Von Seite der Kritiker des Rahmenabkommens wird oft argumentiert, dass Unterschiede zwischen dem Schweizer Recht und dem EU-Recht durchaus gerechtfertigt seien, da die Schweiz nicht Mitglied der EU sei. Dieses Argument ist irreführend. Denn es ist ja gerade der Sinn und Zweck der bilateralen Marktzugangsabkommen, dass Schweizer Arbeitskräfte und Unternehmen die gleichen Rechte und Pflichten haben wie jene der EU-Mitgliedstaaten und der Staaten des EWR. In den betroffenen Märkten ist die Schweiz quasi Teil der EU und des EWR.

Der Bundesrat hat im Dossier des Rahmenabkommens in den vergangenen Jahren seine Funktion, sich für das Gesamtwohl des Landes einzusetzen, sträflich vernachlässigt. Schlecht ist zum Einen, dass er offenbar zerstritten ist und nicht klar zum Ausdruck bringen kann, was er will. Ausserdem kann man sich des Eindruckes nicht verwehren, dass er die Anliegen von Interessengruppen und der Verwaltung viel stärker gewichtet als der Nutzen des Abkommens für die breite Bevölkerung, die Volkswirtschaft als Ganzes und für die Umwelt. Auch übersieht er die strategische, europapolitische Dimension des Abkommens. Kern des Abkommens ist die Sicherung des bilateralen Wegs als Alternative zum EWR-Beitritt oder zur EU-Mitgliedschaft. Andere Möglichkeiten, souverän, gleichberechtigt und diskriminierungsfrei am EU-Binnenmarkt und der europäischen Integration teilzuhaben, gibt es nicht. Der Bundesrat hingegen verstrickt sich in Details und erzielt keine Fortschritte. Dabei handelt es sich bei all seinen zusätzlichen Forderungen und «roten Linien» im Grunde genommen um Partikularinteressen. Die Schweiz könnte perfekt weiter funktionieren und würde nicht den geringsten Schaden nehmen, wenn sie dem Abkommen so zustimmen würde wie es im Moment vorliegt.

Ohne Rahmenabkommen hingegen ist der bilaterale Weg eine Sackgasse. Der bilaterale Weg hat nur dann eine Zukunft, wenn die Schweiz und die EU sich auf einen institutionellen Rahmen einigen können, mit welchem die Marktzugangsabkommen ein regelmässiges Update erhalten und an die EU-Rechtsentwicklung angeglichen werden. Die Schweiz ist keine Insel im Atlantik oder im Pazifik, sondern liegt mitten in Europa, mitten in der EU. Die Schweiz ist deshalb geografisch und wirtschaftlich unzertrennlich mit der EU verbunden. Ausserdem teilen wir mit unseren europäischen Nachbarstaaten zentrale Grundwerte, die Geschichte und die Kultur. Eine stärkere und aktivere Beteiligung der Schweiz am Europäischen Integrationsprozess ist deshalb wünschenswert und im ureigenen Interesse der Schweiz, und sei es nur mit einem kleinen Schritt wie dem institutionellen Rahmenabkommen. Ein Scheitern des Abkommens hingegen würde zu einer schleichenden Erosion der bilateralen Verträge und einer zunehmenden Isolation der Schweiz führen; zu einer einsamen Insel mitten in Europa.