• Roland Fischer

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    Freiheit, Toleranz und Respekt gegenüber den Mitmenschen und der Natur
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Die Aufgaben- und Finanzreform 18 (AFR18) tritt verfassungsmässige Grundsätze und die Gemeindeautonomie mit Füssen

In der Bundesverfassung sind allgemeine Grundsätze für die Aufgabenteilung im föderalistischen Staat festgeschrieben. Dazu gehört das so genannte Äquivalenzprinzip, im Kanton Luzern auch AKV-Prinzip (Aufgaben, Kompetenzen, Verantwortung) genannt. Diejenige Staatsebene, welche den Nutzen einer staatlichen Aufgabe hat, soll auch über diese entscheiden und sie finanzieren. Mit der umstrittenen AFR18 treten Regierung und Kantonsratsmehrheit diesen Grundsatz mit Füssen. Zwar ist es sinnvoll, wenn der Kanton im Wasserbau und in der Volkschule mehr Verantwortung übernimmt. Die Gegenfinanzierung widerspricht jedoch dem AKV-Prinzip fundamental. Die Gemeinden sollen neu zu 100 Prozent die Finanzierung der stark wachsenden Ergänzungsleistungen und Prämienverbilligungen für Sozialhilfeempfänger tragen, obwohl diese vom Kanton geregelt werden. Die Gemeinden würden Jahr für Jahr ohne Entscheidungskompetenz eine gesalzene Rechnung des Kanton erhalten.

Und es kommt noch schlimmer: als weitere Kompensation würden die Gemeinden vom Kanton verpflichtet, die Steuern zu senken; eine grobe und unwürdige Missachtung der Gemeindeautonomie. Gemäss AKV-Prinzip korrekt wäre es, wenn der Kanton die Finanzierung seiner neuen Aufgaben selbst übernimmt, und dafür die Steuern erhöht. Die Gemeinden könnten im Gegenzug dazu die Steuern senken, jedoch freiwillig und demokratisch an der Urne oder der Gemeindeversammlung, und nicht zwangsweise verordnet. Offenbar trauen Regierung und Parlamentsmehrheit und selbst der Gemeindeverband der Stimmbevölkerung in den Gemeinden diese Verantwortung nicht zu. Viele Gemeindevertreter liessen sich zudem von den in Aussicht gestellten kurzfristigen finanziellen Entlastungen blenden, die jedoch unsicher sind.

Im Juni beginnt eine neue Legislatur. Lehnen wir die verkorkste AFR18 an der Urne ab. Geben wir der neuen Regierung und dem neuen Kantonsrat die Chance, eine Reform auszuarbeiten, die den verfassungsmässigen Grundsätzen und Rechten der Gemeinden entspricht.

Der Klimaschutz ist eine grosse wirtschaftliche und soziale Chance!

Es ist wissenschaftlich erwiesen, dass zur Eindämmung der Folgen des Klimawandels die Treibhausgasemissionen bis 2050 auf Null gesenkt werden müssen. Immer wieder stellt sich jedoch die Frage nach dem «richtigen Weg», d.h. nach den konkreten Massnahmen. Dabei ist wichtig, dass verschiedene Instrumente wie Lenkungsabgaben, Förderbeiträge, Vorschriften und technologische Innovation und Verhaltensänderungen nicht gegeneinander ausgespielt werden. Denn alle sind wichtig und ergänzen sich sogar gegenseitig, damit wir das in Paris vereinbarte Begrenzungsziel für den Temperaturanstieg erreichen. Ausserdem sollen die Massnahmen Wirtschafts- und Sozialverträglich sein.

In der Energiestrategie des Bundes und deren Umsetzung in den kantonalen Energiegesetzen stehen vor allem Subventionen, wie z.B. das Gebäudeprogramm und die kostendeckende Einspeisevergütung, und Vorschriften wie z.B. Obergrenzen für den durchschnittlichen CO2-Ausstoss von neuen Personenwagen im Vordergrund. Diese Massnahmen sind wichtig und leisten einen wesentlichen Beitrag zur Förderung alternativer Energien. Sie führen jedoch nicht zu einer genügend starken und schnellen Reduktion des CO2-Ausstosses. Mit anderen Worten: mit der Energiestrategie alleine werden wir unsere völkerrechtlichen Verpflichtungen im Klimaschutz nicht erreichen können. Andererseits wäre ein rasches und vollständiges Verbot die wirksamste aber auch radikalste Massnahme für eine Senkung des CO2-Ausstosses auf Null. Nur: ein Verbot kann jedoch nicht von einem Tag auf den anderen realisiert werden. Bevölkerung und Wirtschaft benötigen Zeit für die Anpassung, sei es durch eine sukzessive Umstellung der Technologien, aber auch der Gewohnheiten. Diese Prozesse können nur schrittweise erfolgen. Und dazu sind Lenkungsabgaben das kostengünstigste und effizienteste Mittel. Durch eine schrittweise Anhebung des Preises für CO2-Emissionen wird ein immer stärkerer Anreiz für das Umsteigen auf CO2-freie Technologien geschaffen. Neue und alternative Technologien wie z.B. die Solarenergie und die Wasserkraft werden so über den Marktmechanismus gefördert. Es ist unbestritten, dass sich dadurch auch grosse Chancen für unsere Wirtschaft ergeben.

Auch im Kanton Luzern können Lenkungsabgaben einen wichtigen Beitrag zum Schutz des Klimas leisten, zum Beispiel durch eine Erhöhung Motorfahrzeugsteuer gemäss dem CO2-Ausstoss oder einer Abgabe auf nicht-erneuerbarem Strom. Lenkungsabgaben können zudem sicherstellen, dass der Weg zu einer CO2-freien Gesellschaft und Wirtschaft sozialverträglich erfolgt. Dazu wird der Ertrag der Lenkungsabgaben als Pauschale pro Einwohner an die Bevölkerung zurückverteilt, z.B. über eine Reduktion der Krankenkassenprämien. Davon profitieren vor allem Haushalte mit tiefen Einkommen und Familien.

Es ist an der Zeit, nicht nur immer die Kosten des Klimaschutzes in den Vordergrund zu stellen, sondern auch die Chancen zu nutzen. Es ist Zeit für den Aufbruch, statt den Stillstand in der Klimapolitik.

 

Trügerischer Überschuss in der Rechnung des Kantons Luzern

Am vergangenen Montag präsentiere die Luzerner Regierung den Rechnungsabschluss für das Jahr 2018. Statt eines budgetierten Defizits resultiert ein satter Überschuss in der Höhe von 67,5 Millionen. Der gute Rechnungsabschluss ist in erster Linie Sonderfaktoren und dem starken Wirtschaftswachstum im Jahr 2018 zu verdanken, welches die Steuereinnahmen stark anwachsen liess. Es erstaunt nicht, dass sich die Regierung genüsslich auf die Schultern klopft und – nach jahrelanger Kritik an der Finanzstrategie – sich in ihrer Politik bestätigt fühlt. Auf den ersten Blick scheint dies auch berechtigt. Das gute Resultat offenbart jedoch auch in schonungsloser Art und Weise die finanzpolitischen Verfehlungen der vergangenen Jahre. Denn das starke Wachstum der Steuereinnahmen verdeutlich die Konjunkturabhängigkeit der staatlichen Finanzen, und somit auch deren antizyklischen, stabilisierenden Verlauf und Wirkung. So steigen in der Hochkonjunktur die Einkommen und Unternehmensgewinne stark an, was positive Effekte auf die Steuereinnahmen hat und zu Überschüssen im Staatshaushalt führt. In der Rezession hingegen werden aufgrund von tieferen Steuereinnahmen und höheren Sozialausgaben nicht selten hohe Defizite geschrieben. Diese für die Volkswirtschaft stabilisierende Wirkung der Staatsfinanzen kann sich jedoch nur dann entfalten, wenn sich der Staat in der Hochkonjunktur diszipliniert verhält und das Ausgabenwachstum in Grenzen hält, andererseits in der Rezession auch nicht gleich in eine Sparhysterie verfällt.

Auf der Bundesebene wird diese sogenannte antizyklische Wirkung der Staatsfinanzen durch die Schuldenbremse unterstützt. Der Mechanismus der Schuldenbremse des Bundes ist bestechend einfach: befindet sich die Wirtschaft in einer Rezession, d.h. das Brutto-Inland-Produkt (BIP) und somit die Staatseinnahmen liegen tiefer als der langfristige Trend, so darf bzw. soll der Staat Defizite machen. Befindet sich die Wirtschaft hingegen in einem Boom, d.h. das BIP ist höher als der langfristige Trend, so muss er Überschüsse erzielen. Das Ziel ist es, das Ausgabenwachstum über den Konjunkturzyklus hinweg stabil zu halten, so dass sich die Ausgaben parallel zum Wachstumstrend der Wirtschaft entwickeln und eine stabile staatliche Leistungserbringung sicher stellen. Die Höhe der Defizite und Überschüsse ergibt sich automatisch über einen so genannten Konjunkturfaktor, welcher das Ausmass der Unter- bzw. Überauslastung der Wirtschaft abbildet.

Gemäss diesem Konjunkturfaktor befand sich die Schweizer Wirtschaft von 2010 bis 2017 dauernd in der Rezession. Das BIP war – nicht zuletzt wegen der Finanz- und Wirtschaftskrise, tiefer als das Trend-BIP. Deshalb durfte der Bund in all diesen Jahren Defizite budgetieren. Diese stabilisierende Wirkung war jedoch im Kanton Luzern aufgrund der äusserst restriktiven Schuldenbremse nicht möglich. Unter der Annahme, dass sich die konjunkturelle Entwicklung der Luzerner Wirtschaft nicht grundlegend von der gesamtschweizerischen unterscheidet, müssen wir davon ausgehen, dass sich auch die Luzerner Wirtschaft von 2010 bis 2017 in einer Rezession befand. Hätte der Kanton Luzern eine Schuldenbremse nach Vorbild des Bundes gehabt oder zumindest das Ausgabenwachstum sinngemäss stabilisiert, so wären von 2010 bis 2017 in jedem Jahr Defizite möglich und auch notwendig gewesen, damit der Luzerner Kantonshaushalt seine stabilisierende Wirkung hätte entfalten können. Wie wir jedoch wissen, verfolgten Regierung und Parlamentsmehrheit gerade das Gegenteil: Sparpaket reihte sich an Sparpaket und mit ihnen die unsäglichen Zwangsferien an Gymnasien und unrechtmässig gekürzten Prämienverbilligungen. Hinzu kam ein über ein halbes Jahr dauernder budgetloser Zustand. All diese Sparmassnahmen wären nicht oder in deutlich geringerem Ausmass notwendig gewesen. 

Im Gegensatz zur sehr erfolgreichen und auch international anerkannten Schuldenbremse des Bundes berücksichtigt die Luzerner Schuldenbremse die konjunkturelle Entwicklung nicht. Sie enthält eine Vielzahl von starren Regeln, deren Einhaltung der Regierung und dem Parlament regelmässig Kopfzerbrechen bereitet. Da die Luzerner Schuldenbremse, vereinfacht gesagt, ein ausgeglichenes Budget innerhalb von vier Jahren fordert und zudem eine starre Obergrenze für das Defizit beinhaltet, kann sie - je nach Ausgangslage - in wirtschaftlich schwachen Zeiten die Ausgaben des Kantons unnötigerweise einschränken. In Boomphasen lässt sie hingegen, wiederum je nach Ausgangslage, einen zu starken Anstieg der Ausgaben zu. Mit anderen Worten, sie verhält sich in der Tendenz prozyklisch, statt antizyklisch. Der hohe Überschuss mag dem Luzerner Staatshaushalt vorübergehend etwas Luft verschaffen. Aber die nächste Rezession kommt bestimmt, und mit ihr drohen aufgrund der starren Schuldenbremse auch schon die nächsten Sparpakete. Die Grünliberalen haben deshalb schon mehrmals Regierung und Parlament dazu aufgefordert und Vorschläge unterbreitet, die Schuldenbremse flexibler und konjunkturtauglicher auszugestalten, z.B. nach dem Vorbild der Schuldenbremse des Bundes; leider erfolglos. Regierung und Parlament bleiben uneinsichtig, dogmatisch und stur.

Der Regierungsrat darf sich über das gute Rechnungsergebnis im Jahr 2018 freuen. Dies entschuldigt jedoch in keiner Art und Weise die vernunftlose Finanzpolitik der vergangenen Jahre und der damit verbundene Vertrauensverlust grosser Teile der Bevölkerung und Mitarbeitenden in die aktuelle Luzerner Regierung.

 

EU-Rahmenabkommen: Es geht um den Marktzugang, und nicht um eine feindliche Übernahme

Liest man einzelne Kommentare von rechts- und linksaussen-Parteien zum Rahmenabkommen, dann könnte man das Gefühl bekommen, die friedliche, demokratische und souveräne Schweiz stehe kurz vor einer feindlichen Übernahme durch eine machtbesessene, undemokratische und unsolidarische EU. Dabei geht es beim Rahmenabkommen um nichts anderes als um die institutionelle Regelung des Zugangs der Schweiz zum EU-Binnenmarkt, um die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs, um einen Vertrag mit einem Staatenbund, mit welchem wir unsere liberalen, rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätze teilen. Bei der bisweilen aufgeladenen Rhetorik geht zudem allzu oft vergessen, dass sich das Rahmenabkommen nicht auf die gesamte Volkswirtschaft und schon gar nicht auf die gesamte Politik, sondern auf den eng definierten Kreis von fünf bisherigen und allfälligen zukünftigen Marktzugangsabkommen zwischen der Schweiz und der EU bezieht. Die Weiterentwicklung dieser Verträge ist im ureigenen Interesse der Schweiz. Ihr Sinn und Zweck besteht darin, der Schweiz in ausgewählten Bereichen einen diskriminierungsfreien Zugang zum europäischen Binnenmarkt zu gewähren, obwohl sie nicht Mitglied der EU oder des EWR ist. Der Marktzugang sichert Arbeitsplätze und erhöht den wirtschaftlichen Wohlstand der Schweiz. Klar profitiert auch die EU von einem um die Schweiz erweiterten Binnenmarkt. Die EU würde es aber wahrscheinlich vorziehen, wenn die Schweiz vollständig beitreten würde, was die Zusammenarbeit stark vereinfachen würde. Bei den Bilateralen ist es somit nicht die EU, die etwas von der Schweiz will, sondern die Schweiz ist Bittsteller und will etwas von der EU.

 

Die Teilnahme am EU-Binnenmarkt erfordert zwangsläufig die Übernahme der entsprechenden Regeln. Mit dem Rahmenabkommen will die EU sicher stellen, dass die Weiterentwicklung des Binnenmarktes auch in der Schweiz erfolgt. Die Schweiz ihrerseits profitiert neben dem Marktzugang von einem institutionalisierten Prozess, welcher den Besonderheiten des Föderalismus und der direkten Demokratie Rechnung trägt und die Rechtssicherheit erhöht. Es ist nachvollziehbar, wenn sich die EU dafür einsetzt, dass für die Schweiz im Binnenmarkt die gleichen Rechte und Pflichten gelten wie für die EU-Staaten selbst. Es ist selbstverständlich, dass es in einem gemeinsamen Markt fairerweise nur gemeinsame, für alle gleichermassen gültige Regeln geben kann («level playing field»). Abweichungen zu Gunsten eines Landes schaffen unweigerlich Wettbewerbsvorteile und werden von den anderen Staaten - zu Recht - als Rosinenpicken ausgelegt. Es zeugt von einem schwer verständlichen Realitätsverlust, oder zumindest von einem grossen Missverständnis, wenn Gewerkschaften, Verbände und Parteien allen Ernstes verlangen, dass die EU ausgerechnet dem reichen, hochentwickelten, wettbewerbsfähigen Nicht-Mitglied Schweiz im Binnenmarkt grosszügige Sonderregeln zugestehen soll. Es dürfte wohl in der EU immer weniger Verständnis dafür vorhanden sein, dass die Schweiz zwar am Binnenmarkt teilhaben und von seinem wirtschaftlichen Nutzen profitieren will, die Regeln aber je nach politischer Grosswetterlage nach eigenem Gutdünken umsetzt und auslegt.

 

Nun, die Schweiz hat den Nachteil, dass sie bei der Weiterentwicklung des Binnenmarktrechts nicht mitentscheiden kann. Das entspricht aber ihrem Grundsatzentscheid, zwar nicht Mitglied der EU sein zu wollen, aber dennoch am Binnenmarkt teilzunehmen. Das hat sicherlich Vorteile, insbesondere hinsichtlich des Föderalismus und der direkten Demokratie, hat aber auch seinen Preis. Das vorliegende Rahmenabkommen bietet hier aber insofern einen Gewinn für die Schweiz, weil sie bei der Weiterentwicklung der massgebenden Binnenmarktregeln konsultativ mitwirken kann. Zudem ist die Übernahme und Auslegung des Binnenmarktrechts in einem für die Schweiz massgeschneiderten Schiedsgerichtsverfahren geregelt. Dass die Entscheide des Schiedsgerichtes in binnenmarktrelevanten Fragen nicht im Widerspruch zur EU-Rechtsprechung ausfallen dürfen entspricht der Logik eines gemeinsamen Markts. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass im gleichen Markt für die beteiligten Länder plötzlich unterschiedliche Regeln gelten würden, was – wie oben eingehend erläutert – weder sinnvoll noch tolerierbar wäre.

 

Dennoch ist es der Schweiz gelungen, im Rahmenvertrag die flankierenden Massnahmen (FLAM) zur Personenfreizügigkeit zu verankern. Die vereinbarten Massnahmen gehen zwar weniger weit als die geltenden FLAM. Diese befinden sich heute jedoch in einzelnen Punkten, objektiv betrachtet, effektiv an der Grenze der Verhältnismässigkeit, z.B. die generelle Kautionspflicht und die vor dem Hintergrund der heutigen technischen Möglichkeiten sehr lange Anmeldefrist von acht Tagen. Ausserdem darf nicht vergessen werden, dass die EU-Entsenderichtlinie ebenfalls vom Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» ausgeht und laufend weiterentwickelt wird. Die lautstarke Behauptung der Gewerkschaften, durch den Rahmenvertrag werde der Lohnschutz abgeschafft, ist unbegründet. Hinzu kommt, dass nur ein kleiner Teil der Beschäftigten von den FLAM betroffen sind. Die Wirksamkeit des Lohnschutzes könnte zudem mit deutlich höheren Bussen sichergestellt werden.

 

Das Rahmenabkommen bringt zudem Vorteile für die Schweizer Konsument/innen und Steuerzahler/innen. So ist die Einschränkung von staatlichen Beihilfen aus wettbewerbsrechtlicher Sicht ein ganz klarer Gewinn, z. B. wenn es dereinst um ein Stromabkommen oder ein Finanzdienstleistungsabkommen geht. Des Weiteren nimmt das Abkommen explizit Bezug und Rücksicht auf unsere direktdemokratischen Institutionen und die damit verbundenen Entscheidungsprozesse. Und in Bezug auf die Unionsbürgerrichtlinie und die Koordination der Sozialversicherungen, welche nicht Teil des Abkommens sind, bietet sich gegebenenfalls eine gute Gelegenheit, den neuen Übernahme- und Streitbeilegungsmechanismus anzuwenden.

 

Die Schweiz ist jederzeit frei, sich gegen die Teilnahme am Binnenmarkt zu entscheiden und die bilateralen Verträge zu kündigen. Dann müsste sie aber auch die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und sozialen Konsequenzen tragen. Dass das Abseitsstehen ausserhalb von EU und Euro sowie die heutige Starrheit der bilateralen Verträge in einer globalisierten Welt zunehmend Rechtsunsicherheit und wirtschaftliche Konsequenzen haben, ist nicht von der Hand zu weisen. So ist die Arbeitslosenquote in der Schweiz, wenn man sie mit der international vergleichbaren Methode der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) misst, trotz Hochkonjunktur höher als zum Beispiel in Deutschland oder den Niederlanden; dies obwohl sich die Schweiz damit rühmt, über ein sehr gutes Bildungssystem, einen vergleichsweise flexiblen Arbeitsmarkt und eine tiefe Steuerbelastung zu verfügen.

 

Es ist mir bewusst, dass auch die EU in erster Linie ihre Interessen vertritt, und es für den Bundesrat eine Pflicht darstellt, sich in erster Linie für die Interessen der Schweiz einzusetzen. Aussenpolitik ist grundsätzlich Interessenpolitik. Dabei dürfen aber Realitätssinn und gesundes Augenmass nicht verloren gehen. Insbesondere muss sich die Schweiz im Klaren darüber sein, dass kein Land, und insbesondere kein kleines Land, in einer globalisierten und immer stärker vernetzten Welt eine unbeschränkte Souveränität ausüben kann und machen kann was es will. Die Schweiz ist darauf angewiesen, dass sie innerhalb globaler Regeln ihr Wirtschaft- und Gesellschaftsmodell bewahren und weiterentwickeln kann. In diesem Sinne ist das institutionelle Rahmenabkommen der Garant für den bilateralen Weg, ohne den sich die Schweiz ziemlich bald in einer wirtschaftlich, gesellschaftlich und sozial sehr ungemütlichen Situation wiederfinden könnte.

 

Es braucht eine echte Aufgaben- und Finanzreform

Eine Mehrheit des Kantonsrats hat am 3. Dezember beschlossen, die Aufgaben- und Finanzreform (AFR18) zu vertagen. Das ist gut so. Kern der AFR18 sind eigentlich unbestrittene Änderungen bei der Aufgabenteilung im Bereich Hochwasserschutz und bei der Finanzierung der Volksschulbildung. In beiden Bereichen soll der Kanton eine stärkere Rolle einnehmen, was zu Mehrausgaben führt und die Gemeinden entlastet. Bei der Gegenfinanzierung haben sich Regierungsrat und Gemeindeverband jedoch komplett verrannt.

Eine korrekte und einfache Gegenfinanzierung würde darin bestehen, dass der Kanton im Umfang seiner Mehrbelastung die Steuern erhöht und die Gemeinden die Steuern entsprechend senken, so wie das die Grünliberalen vorschlagen (siehe goo.gl/Ph2c76) . In der AFR18 werden die Gemeinden jedoch zusätzlich mit höheren Pro-Kopf-Beiträgen zur Finanzierung von Ergänzungsleistungen und Prämienverbilligungen zur Kasse gebeten. Das erhöht die Ungleichheit zwischen den Gemeinden und führt zu Verwerfungen in der so genannten Globalbilanz der Reform.

Damit die Rechnung trotzdem noch einigermassen gut aussieht, bezieht die Regierung kurzerhand sachfremde Vorlagen wie die Auswirkungen der geplanten Steuerreformen des Bundes (STAF) und des Kantons mit ein. Diese sind jedoch noch nicht verabschiedet und stehen deshalb auf wackligen Füssen. Und schliesslich droht die Regierung mit einem Millionenloch und, wegen ihrer missglückten Schuldenbremse, weiteren Sparmassnahmen, wenn die AFR18 nicht im Jahr 2019 verabschiedet wird. Es besteht ein kaum mehr durchschaubares Geflecht von Abhängigkeiten, welches den Kanton zuschnürt und handlungsunfähig macht.

Die AFR18 zeigt einmal mehr, in welche verkorkste Lage uns die Regierung in den vergangenen Jahren gebracht hat. Der Kanton Luzern braucht eine Finanzreform, welche eine echte und faire Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden vornimmt, welche die Grundsätze unseres Föderalismus respektiert und welche nicht zu noch mehr Ungleichheit zwischen den Gemeinden führt. Und es braucht Finanzierungskonzepte und Schuldenregeln, welche den zukünftigen finanziellen Herausforderungen des Kantons gewachsen sind. Konzepte. die es uns erlauben, dem Klimawandel und der demografischen Entwicklung mit Zuversicht und Gestaltungswillen zu begegnen. Kurzerhand: es braucht den Aufbruch, und nicht den Stillstand.