• Roland Fischer

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    Freiheit, Toleranz und Respekt gegenüber den Mitmenschen und der Natur
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Es braucht eine echte Aufgaben- und Finanzreform

Eine Mehrheit des Kantonsrats hat am 3. Dezember beschlossen, die Aufgaben- und Finanzreform (AFR18) zu vertagen. Das ist gut so. Kern der AFR18 sind eigentlich unbestrittene Änderungen bei der Aufgabenteilung im Bereich Hochwasserschutz und bei der Finanzierung der Volksschulbildung. In beiden Bereichen soll der Kanton eine stärkere Rolle einnehmen, was zu Mehrausgaben führt und die Gemeinden entlastet. Bei der Gegenfinanzierung haben sich Regierungsrat und Gemeindeverband jedoch komplett verrannt.

Eine korrekte und einfache Gegenfinanzierung würde darin bestehen, dass der Kanton im Umfang seiner Mehrbelastung die Steuern erhöht und die Gemeinden die Steuern entsprechend senken, so wie das die Grünliberalen vorschlagen (siehe goo.gl/Ph2c76) . In der AFR18 werden die Gemeinden jedoch zusätzlich mit höheren Pro-Kopf-Beiträgen zur Finanzierung von Ergänzungsleistungen und Prämienverbilligungen zur Kasse gebeten. Das erhöht die Ungleichheit zwischen den Gemeinden und führt zu Verwerfungen in der so genannten Globalbilanz der Reform.

Damit die Rechnung trotzdem noch einigermassen gut aussieht, bezieht die Regierung kurzerhand sachfremde Vorlagen wie die Auswirkungen der geplanten Steuerreformen des Bundes (STAF) und des Kantons mit ein. Diese sind jedoch noch nicht verabschiedet und stehen deshalb auf wackligen Füssen. Und schliesslich droht die Regierung mit einem Millionenloch und, wegen ihrer missglückten Schuldenbremse, weiteren Sparmassnahmen, wenn die AFR18 nicht im Jahr 2019 verabschiedet wird. Es besteht ein kaum mehr durchschaubares Geflecht von Abhängigkeiten, welches den Kanton zuschnürt und handlungsunfähig macht.

Die AFR18 zeigt einmal mehr, in welche verkorkste Lage uns die Regierung in den vergangenen Jahren gebracht hat. Der Kanton Luzern braucht eine Finanzreform, welche eine echte und faire Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden vornimmt, welche die Grundsätze unseres Föderalismus respektiert und welche nicht zu noch mehr Ungleichheit zwischen den Gemeinden führt. Und es braucht Finanzierungskonzepte und Schuldenregeln, welche den zukünftigen finanziellen Herausforderungen des Kantons gewachsen sind. Konzepte. die es uns erlauben, dem Klimawandel und der demografischen Entwicklung mit Zuversicht und Gestaltungswillen zu begegnen. Kurzerhand: es braucht den Aufbruch, und nicht den Stillstand.

Wir können die Klimaerwärmung stoppen, mit den richtigen Massnahmen

Es mag Zufall sein, dass gestern, am 8. Oktober 2018, gleich mehrere Nachrichten auf die globale Klimaerwärmung und den dringenden Handlungsbedarf zur Vermeidung des Klimakollapses aufmerksam machten.

  1. Ein neuer Bericht des Weltklimarats (IPCC) zeigt auf, dass die globale Erwärmung auf 1,5 Grad beschränkt werden muss, um eine gravierende Beeinträchtigung des Klimas zu vermeiden. Dazu bedarf es, nicht überraschend, grosse Anstrengungen. Bis im Jahr 2030 sollen die vom Menschen verursachten CO2-Emmissionen um 45 Prozent gegenüber dem Stand von 2010 reduziert werden, bis im Jahr 2045 soll die Belastung neutralisiert, d.h. also auf null zurückgefahren werden.
  2. Die Internationale Energie Agentur (IEA) stellt der Schweizer Energiepolitik zwar ein gutes Zeugnis aus, kritisiert jedoch die Untätigkeit im Verkehrsbereich. Insbesondere werde zu wenig unternommen, um den CO2-Verbrauch des Verkehrs zu reduzieren und die Elektromobilität zu fördern.
  3. Mit William D. Nordhaus wird einem Ökonomen der Wirtschaftsnobelpreis verliehen, bei dessen Arbeiten die wirtschaftlichen Auswirkungen der Erderwärmung und politische Handlungsalternativen zur Eindämmung des Klimawandels im Zentrum stehen. Nordhaus befürwortet z.B. eine globale CO2-Abgabe und legt die Vorteile von preisgestützten Massnahmen gegen die Klimaerwärmung dar.

Die Berichte des IPCC und der IEA sowie die Arbeiten von Nordhaus warnen vor den schädlichen Folgen des Klimawandels. Sie senden jedoch auch die Botschaft aus, dass es noch nicht zu spät ist, zu handeln. Wir müssen nur alle gemeinsam endlich handeln wollen.

Die Wirtschaft soll wissenschaftliche Erkenntnisse anerkennen und steuerliche Massnahmen gegen die Klimaerwärmung unterstützen

Zum einen ist die Wirtschaft in der Pflicht. Zwar haben z.B. die Zentralschweizer Handelskammer das neue Energiegesetz des Kantons Luzern mitgetragen. Das ist ein positives Zeichen und ein erster Schritt zur Förderung erneuerbarer Energie. Mit der Energiestrategie 2050 und deren Umsetzung in den Kantonen ist es jedoch noch lange nicht getan. Für die Abwendung des Klimakollapses sind weitaus wirksamere und stark lenkende Massnahmen notwendig, wie z.B. eine CO2-Abgabe auf dem Verkehr. Die externen Kosten des motorisierten Strassenverkehrs betragen in der Schweiz über 6 Milliarden Franken, hauptsächlich Umwelt- und Gesundheitskosten. Diese Kosten werden heute von den Verursachern nicht bezahlt und gehen zu Lasten der Allgemeinheit. Eine umfassende CO2-Abgabe auch auf fossilen Treibstoffen müsste deshalb zuoberst auf der politischen Agende aller liberalen Kräfte stehen.

Oft hat man jedoch den Eindruck, marktwirtschaftliche Konzepte und ökonomische Erkenntnisse sind den Wirtschaftsverbänden gerade so lange recht, wie sie den politischen Ambitionen ihrer Verbandsspitzen in den Kram passen. Sobald aber z.B. im Bereich der Umweltverschmutzung die Abgeltung von externen Effekten und Kostenwahrheit gefordert wird, schalten sie ihre Ohren auf taub. Umweltabgaben und Ökosteuern würden der Wirtschaft schaden, heisst es dann. Und ausserdem würde man ja freiwillig schon sehr viel tun. Oft werden diese Argumente ergänzt mit dem Hinweis, dass ökologische Steuern nur international koordiniert Sinn machen würden. Das ist zwar richtig. Glaubwürdig ist die Aussage aus ihrem Munde jedoch nicht, wenn man bedenkt, dass sich die Schweizer Wirtschaftsverbände meines Wissens noch nie ernsthaft für eine internationale Steuerharmonisierung eingesetzt, geschweige denn eine internationale CO2-Abgabe aktiv vorangetrieben haben. Die freiwilligen Leistungen vieler Unternehmen sind zweifellos zu anerkennen. Leider reichen sie nicht, um den Klimakollaps zu verhindern. Es braucht die Einsicht, die Bereitschaft und der Wille der Wirtschaft, sich endlich für wirksame ökonomische Massnahmen einzusetzen, die eine Verhaltensänderung zu Gunsten des Klimaschutzes bewirken. Denn die Technologie und wirtschaftspolitischen Instrumente dazu sind längst vorhanden und anerkannt.

Aufgrund unserer Verantwortung für die Umwelt und die zukünftigen Generationen müssen wir Ökosteuern und Lenkungsabgaben befürworten

Aber auch wir Konsumenten und Stimmbürger sind gefordert. Wir müssen uns von einem Konsumverhalten verabschieden, welches tiefe Preise und immer mehr Güter über das Wohlergehen der Mitmenschen und der Natur stellt. Unsere Verantwortung für die Umwelt, für die Gesundheit unserer Mitbürger und das Leben von zukünftigen Generationen fordert von uns, dass wir unsere externen Umwelt- und Gesundheitskosten tragen und die Umweltbelastung massiv reduzieren. Wir müssen deshalb dazu bereit sein, umweltschädliches Verhalten deutlich stärker zu besteuern und zu reduzieren. Oft kommt zwar der Einwand, solche Massnahmen hätten unerwünschte Verteilungswirkungen, indem sie Menschen mit tiefen Einkommen übermässig stark belasten. Diesem Argument ist entgegenzuhalten, dass die negativen Auswirkungen des Konsums auf die Umwelt mit dem Einkommen steigen, da Personen mit hohen Einkommen mehr konsumieren und ihre Konsum- und Mobilitätsgewohnheiten die Umwelt stärker belasten, z.B. mit teureren, grösseren und verbrauchsintensiveren Autos. Ökologische Steuern belasten deshalb vor allem die hohen Einkommen. Ausserdem lassen sich ökologische Steuern sozial ausgestalten, indem der Ertrag an die Bürgerinnen und Bürger zurückbezahlt werden, z.B. mit Hilfe eines pauschalen Abzugs bei den Krankenkassenprämien. Davon profitieren Personen mit tiefen und mittlerem Einkommen sowie Familien. Härtefälle können zudem mit gezielten Unterstützungsmassnahmen abgefedert werden.

Steuerliche Massnahmen gegen die Klimaerwärmung leisten einen Beitrag zur Lösung kantonaler Finanzprobleme

Auf politischer Ebene sind die vom Bundesrat vorgeschlagenen Massnahmen leider nach wie vor viel zu zögerlich. So fehlt eine dringend notwendige Lenkungsabgabe auch auf fossile Treibstoffe und eine konsequente Umsetzung der CO2-Ziele bei Neuwagen. Im Dornröschenschlaf befinden sich auch die Kantone. Dabei bietet gerade der Schweizer Föderalismus mit den ausgedehnten politischen Kompetenzen der Kantone und Gemeinden Chancen für eine aktivere Klimapolitik auf lokaler und regionaler Ebene. Abgesehen von der Anpassung der Gesetzgebung an die Energiestrategie 2050 geschieht jedoch in den meisten Kantonen wenig. Ökologische Steuern stossen bei Regierung und bürgerlicher Parlamentsmehrheit regelmässig auf schroffe Ablehnung, auch im Kanton Luzern. Das ist jedoch nicht zuletzt deshalb erstaunlich, weil die Kantone und Gemeinden aufgrund der demografischen Entwicklung vor enormen finanziellen Herausforderungen im Gesundheits- und Sozialbereich stehen. Bereits heute vielerorts schon ausgepresst, können die kantonalen und kommunalen Haushalte die zukünftig massiv höheren Kosten nicht ohne neue Finanzierungsinstrumente bewältigen. Wir Grünliberalen fordern deshalb im Kanton Luzern seit Jahren neue ökologische Steuern auf kantonaler Ebene. Die Verleihung des Nobelpreises an William D. Nordhaus bestärken uns in diesen Forderungen. Die geplante Steuergesetzrevision im Kanton Luzern würde eine gute Gelegenheit dafür bieten, auf regionaler Ebene einen weiteren, entscheidenden Beitrag für das Erreichen des 1,5 Grad Zieles zu tun, ganz nach dem Motto «Global denken, lokal handeln».

Grünliberale Forderungen im Kanton Luzern

Wir haben deshalb im Rahmen der Vernehmlassung zur kantonalen Steuergesetzrevision 2020 vom Regierungsrat verlangt, dass er folgende Massnahmen in die Vorlage aufnimmt:

  • Reduktion des Pendlerabzugs auf CHF 4'000 (Höhe eines zweite Klasse Generalabonnements): Es soll ein zusätzlicher Anreiz geschaffen werden, mit dem öffentlichen Verkehr oder mit dem Velo zur Arbeit zu fahren.
  • Ökologisierung und Erhöhung der Motorfahrzeugsteuer: Mit einer gemäss CO2-Verbrauch abgestuften und deutlich höheren Motorfahrzeugsteuer soll die Kostenwahrheit im Verkehr hergestellt sowie die CO2-Belastung und somit die Gesundheitskosten reduziert werden. Eine ökologischere Motorfahrzeugsteuer würde nicht nur der Bevölkerung und den Staatsfinanzen dienen, sondern auch die Wettbewerbsfähigkeit der umweltfreundlichen Elektromobilität erhöhen.
  • Lenkungsabgabe auf dem Verbrauch von aus nicht-erneuerbaren Energiequellen hergestelltem Strom: Mit der Lenkungsabgabe sollen zusätzliche Massnahmen zur Förderung erneuerbarer Energie und der Energieeffizienz finanziert werden. Die Luzerner Stimmbevölkerung hat das neue Energiegesetz deutlich angenommen. Es geht nun darum, zusätzliche Mittel für seine Umsetzung bereitzustellen. Eine Abgabe auf nicht-erneuerbarer Energie würde dazu einen wichtigen Beitrag leisten.
  • Bodenverbrauchssteuer: Durch die Besteuerung von überbautem Bauland mit einer proportionalen Steuer pro m2 Grundstückfläche soll die Zersiedelung eingedämmt werden. Ausserdem können die durch die Abschaffung der Liegenschaftssteuer entstandenen Steuerausfälle ökologisch sinnvoll kompensiert werden.

Nicht zuletzt dank der Volksinitiative «Energiezukunft Luzern» der Grünliberalen hat der Kanton Luzern im Juni 2018 ein neues, fortschrittliches Energiegesetz angenommen, welches die Förderung erneuerbarer Energie ins Zentrum setzt. Des Weiteren haben die Grünliberalen ein Verkehrskonzept für die Agglomeration Luzern entwickelt, welches den ÖV, das Velo und alternative Verkehrssysteme fördert und den motorisierten Individualverkehr reduziert (http://www.lu.grunliberale.ch/themen/mobilitaet/verkehrskonzept.html). Auch diese Massnahmen tragen zur Reduktion der CO2-Emmissionen bei.

Die wissenschaftlichen Grundlagen, die Instrumente und die Technologie für wirksame Massnahmen zur Eindämmung des Klimawandels sind seit Jahren vorhanden. Die hohe und breite Zustimmung für die Energiestrategie 2050 und das neue Luzerner Energiegesetz stimmen mich zuversichtlich. Was bis heute jedoch fehlt ist der breite politische Wille, weitergehende Massnahmen zu ergreifen. Ich hoffe deshalb, dass aufgrund der neuen Berichte des Weltklimarats, der Energieagentur und des diesjährigen Wirtschaftsnobelpreises auch von einer Mehrheit der Bevölkerung, der Wirtschaftsverbände und den anderen Parteien endlich Unterstützung für weitergehende Massnahmen gegen den Klimawandel kommt.

Kanton Luzern: Ein Buchungskniff zur Rettung des Budget 2019?

Die Regierung wollte ursprünglich in der Zukunft einen höheren Anteil der zweckgebundenen Strassengelder für den öffentlichen Verkehr zur Verfügung stellen. Das hätte im Jahr 2019 den ordentlichen Haushalt um rund 6,3 Millionen entlastet. Doch SVP und CVP machten in der Septembersession ihrer Regierung einen Strich durch die Rechnung und lehnte die dafür notwendige Gesetzesänderung ab. Ohne Korrekturen im Budget hätte deshalb die Schuldenbremse nicht eingehalten werden können. Es drohte abermals ein budgetloser Zustand.

Nun hat die Planungs- und Finanzkommission des Kantonsrats (PFK) aber offenbar eine «elegante» Lösung gefunden. Gemäss ihrer gestrigen Medienmitteilung schlägt sie vor, das Globalbudget des öffentlichen Verkehrs wie geplant um 6,3 Millionen zu erhöhen, jedoch ohne zusätzliche Mittel aus der Strassenrechnung. Damit die Erfolgsrechnung nicht um 6,3 Millionen zusätzlich belastet wird, sollen die frei werdenden Mittel im Strassenbereich für Investitionen zur Verfügung stehen. Das ist an und für sich nichts Besonderes. Es liegt in der Kompetenz des Parlaments, im Rahmen des Budgets über die Höhe des Aufwands und der Investitionen zu entscheiden, so lange die gesetzlichen Grundlagen eingehalten werden. Und es ist durchaus legitim, wenn der Kantonsrat gemäss seinen Präferenzen in den verschiedenen Aufgabenbereichen den Aufwand reduziert und Investitionen erhöht.

Der Entscheid lässt jedoch trotzdem aufhorchen. Denn es stellt sich die Frage, ob der Kanton wirklich in der Lage ist, kurzfristig sinnvolle und notwendige Mehrinvestitionen im Strassenbau zu tätigen. Es muss deshalb befürchtet werden, dass die zusätzlichen Gelder nicht gerade effizient eingesetzt werden. Und sofern die zusätzlichen Mittel im Investitionsbudget nicht verwendet werden, z. B. weil nicht genug Projekte vorhanden sind oder diese durch Einsprachen verzögert werden, so landen sie denn wohl im zweckgebundenen Fonds für Kantonsstrassen. Dort liegen jedoch bereits heute schon 27 Millionen Franken, welche im Grunde genommen für den Strassenbau verwendet werden sollten.

Die Buchungen rund um die Strassengelder sind weder transparent noch einfach nachvollziehbar. Ausserdem zeigen die Vorgänge exemplarisch das grundlegende Problem von zweckgebundenen Mitteln: Finanzielle Mittel sind für eine bestimmte Aufgabe blockiert und können, trotz knapper Kasse, unter Umständen nicht für andere Zwecke verwendet werden. Es wäre deshalb an der Zeit, das Parkieren von Einnahmen in zweckgebundenen Fonds generell zu überdenken. Mit der Ablehnung der ÖV-Initiative, die analog zur Strassenrechnung auch für den öffentlichen Verkehr einen Fonds einrichten wollte, haben die Stimmberechtigten klar zu Ausdruck gebracht, dass sie solche intransparente «Sonderkässeli» ablehnen. Es wäre finanzpolitisch sinnvoll und würde die Budgetflexibilität erhöhen, wenn die Strassenfonds aufgelöst und die Mittel, wie bei anderen staatlichen Aufgaben, über den allgemeinen Staatshaushalt fliessen würden.

Die ganze Geschichte rund um die Einhaltung der Schuldenbremse zeigt zudem einmal mehr, wie ungeschickt sich die rechtsbürgerliche Parlamentsmehrheit und ihre Alleinregierung ins finanzpolitische Abseits manövriert haben. Seit ihrer Einführung kann die neue Schuldenbremse offenbar nur entweder durch eine notfallmässige Aufweichung wie im Budget 2018 oder mit buchhalterischen Massnahmen wie nun im Budget 2019 eingehalten werden. Das sagt viel über ihre Tauglichkeit. Dabei wäre eine solche Drangsalierung des Staatshaushalts, wie es die Schuldenbremse fordert, vor dem Hintergrund des hohen Eigenkapitals des Kantons Luzern (3,8 Milliarden Franken) und des Wirtschaftswachstums gar nicht notwendig. Der Kanton könnte mühelos ein paar Jahre mit Defiziten leben, bevor die Steuerstrategie endlich wirkt. Stattdessen rennt die Regierung unglaubwürdigen Budgetregeln und fiktiven Ausgleichskonti hinterher. Eine neuerliche Revision der Schuldenbremse ist dringend notwendig, damit der Kantonshaushalt wieder etwas Luft erhält. Dabei geht es nicht darum, ein ungebremster Abbau des Eigenkapitals zuzulassen, sondern um die Entwicklung einer sinnvolleren, praxistauglicheren Lösung.

 

Steuervorlage 17: Rechtsformneutrale Dividendenbesteuerung als Ausweg

Die Steuervorlage 17 hat momentan einen schweren Stand. Zum Einen wird die unglückliche Verknüpfung mit der AHV-Finanzierung kritisiert. Andererseits kann der Vorwurf, die Reform begünstige einseitig die Unternehmen und führe zu hohen Steuerausfällen in den Kantonen und Städten, nicht entkräftet werden. Zu nahe bewegen sich die Reformvorschläge an der von der Stimmbevölkerung deutlich abgelehnten Unternehmenssteuerreform III, wobei insbesondere die zum Teil massiven Steuersenkungen in den Kantonen und die tiefe Dividendenbesteuerung in der Kritik stehen. Es droht abermals ein Scheitern einer für die Schweiz äusserst wichtigen Vorlage. Eine rechtsformneutrale Besteuerung der Dividenden könnte hier ein gangbarer Ausweg aus der verfahrenen Situation darstellen.

 

Worum geht es? Angenommen der Steuersatz für natürliche Personen beträgt 30 Prozent und die Gewinnsteuer 15%. Im Falle einer einfachen Gesellschaft bezahlt der Inhaber auf dem Gewinn seiner Firma eine Einkommenssteuer von 30%. Hätte er seine Firma als Aktiengesellschaft organisiert, würde bei vollständiger Besteuerung der Dividenden und bei vollständiger Ausschüttung des Gewinns insgesamt eine Steuer in der Höhe von 45% anfallen. Eine rechtsformneutrale Teilbesteuerung würde bedeuten, dass die Gesamtbelastung eines ausgeschütteten Gewinns gleich hoch ist wie bei einer einfachen Gesellschaft. Die Teilbesteuerung muss deshalb so hoch liegen, dass die Gesamtbelastung ebenfalls 30% beträgt. In unserem vereinfachten Beispiel würde die Teilbesteuerung der Dividenden somit bei 50% liegen. Wäre sie höher, so würde die Doppelbelastung zwar gemildert, jedoch nicht vollständig beseitigt. Wäre sie hingegen tiefer, so würden juristische Personen gegenüber natürlichen Personen steuerlich bevorzugt. Die rechtsformneutrale Teilbesteuerung sorgt dafür, dass keine Steuersenkungen oder –erhöhungen beschlossen werden, welche einseitig zu Lasten oder zu Gunsten der natürlichen Personen oder der juristischen Personen gehen. Würde in unserem Beispiel die Gewinnsteuer von 15% auf 7,5% halbiert, so müsste gleichzeitig die Teilbesteuerung der Dividenden von 50% auf 75% angehoben werden, damit weiterhin sowohl bei natürlichen Personen als auch bei juristischen Personen eine Gesamtbelastung von 30% besteht.

 

In der Steuervorlage 17 hat der Bundesrat beantragt, sowohl beim Bund als auch in den Kantonen die Teilesteuerung der Dividenden auf 70 Prozent festzulegen. Der Ständerat hat jedoch beschlossen, dass die Kantone bis auf 50 Prozent runtergehen können. Für die meisten Kantone ist jedoch eine Anrechnung der ausgeschütteten Gewinne zu lediglich 50 Prozent deutlich zu tief. So z.B. für den Kanton Luzern. Da der Kanton Luzern für Gewinne der juristischen Personen eine sehr tiefe Steuerbelastung kennt (in der Stadt Luzern beträgt der effektive Maximalsteuersatz 12.3%), bei den natürlichen Personen jedoch im Maximum eine fast drei Mal höhere Belastung aufweist, müsste die Dividendenbesteuerung relativ hoch liegen, damit eine rechtsformneutrale Besteuerung resultiert. Sie müsste bei rund 70 Prozent liegen, wie die Regierung des Kantons Luzern selbst festgehalten hat. In vielen Kantonen wäre die Situation ähnlich. Es wird deshalb zu Recht kritisiert, dass die Reform zu hohen Steuerausfällen in den Kantonen führen könnte, und dass einem der zentralen Kritikpunkte der abgelehnten Unternehmenssteuerreform III zu wenig Rechnung getragen wird. Andererseits wäre eine Dividendenbesteuerung von 70 Prozent in einigen Kantonen zu hoch und würde die Unternehmen zu stark belasten. Dies ist dort der Fall, wo die Einkommenssteuersätze und Gewinnsteuersätze relativ nahe beieinanderliegen, z.B. im Kanton Zug. Die rechtsformneutrale Besteuerung, so wie sie im Nationalrat von einer Minderheit beantragt wird, könnte hier ein finanz- und sozialpolitisch sinnvoller Ausweg darstellen. Eine rechtsformneutrale Besteuerung der Dividenden hätte folgende Vorteile:

 

1) Steuergerechtigkeit

Bei einer rechtsformneutralen Besteuerung der Dividenden zahlt der Grossaktionär einer Unternehmung für das gleiche Einkommen die gleiche Steuer wie ein Angestellter oder ein selbständig Erwerbender, der eine Einzelunternehmung besitzt. Es kann sichergestellt werden, dass eine Reform der Unternehmensbesteuerung oder er Einkommensbesteuerung nicht einseitig zu Gunsten oder zu Lasten verschiedener Rechtsformen von Unternehmen oder der Arbeitnehmer führt.

 

2) Weniger Steuerausfälle in den Kantonen

Eine rechtsformneutrale Besteuerung der Dividenden reduziert die mit der Steuervorlage 17 prognostizierten Steuerausfälle in den Kantonen. Mit der Steuervorlage 17 werden vermutlich die meisten Kantone ihre Unternehmenssteuern senken müssen, um weiterhin international wettbewerbsfähig zu sein. Diese Steuersenkungen könnten mit einer rechtsformneutralen, höheren Dividendenbesteuerung auf eine gerechte Art und Weise kompensiert werden. Trotz Steuersenkungen könnten die Einnahmenausfälle in den Kantonen in Grenzen gehalten werden. Ausserdem wird einem der zentralen Gründe für die Ablehnung der Unternehmenssteuerreform III Rechnung getragen

 

3) Eine echte Gegenfinanzierung

Bei einer rechtsformneutralen Besteuerung gilt grundsätzlich: je grösser die Differenz zwischen der Steuerbelastung der natürlichen Personen und der Gewinnsteuer der juristischen Personen, desto höher die Dividendenbesteuerung. Für eine rechtsformneutrale Besteuerung der Gewinne müssten die meisten Kantone ihre Dividendenbesteuerung erhöhen, selbst ohne Reduktion der Unternehmenssteuern. Die rechtsformneutrale Besteuerung der Dividenden stellt deshalb in der Steuervorlage 17 eine echte Gegenfinanzierung dar. Dies im Gegensatz zur vom Ständerat geplanten Verknüpfung mit der AHV, welche die Kosten der Reform sogar noch verdoppelt.

 

Die Steuervorlage 17 ist für die Schweiz von immenser Bedeutung. Dem Unbehagen in der Bevölkerung über die hohen Steuerausfälle und Mehrkosten muss jedoch Rechnung getragen werden. Eine rechtsformneutrale Besteuerung der Dividenden ist ein sinnvoller Weg, mit der Steuervorlage 17 die internationale Akzeptanz des Steuersystems, die Aufrechterhaltung der Standortattraktivität und die Steuergerechtigkeit in Einklang zu bringen.

 

Ist die Staatsrechnung 2017 des Bundes verfassungskonform?

Die Rechnung des Bundes für das Jahr 2017 schliesst wieder einmal mit einem Überschuss ab, der deutlich höher ausfällt als budgetiert. Das ist mittlerweile nicht mehr erstaunlich, weil das "Überschiessen" aufgrund der Schuldenbremse systembedingt ist. Die Schuldenbremse schreibt für das Budget einen maximalen Ausgabenplafonds vor. Da jedoch zahlreiche budgetierten Ausgaben aus verschiedenen Gründen nicht getätigt werden können, gibt es jedes Jahr so genannte "Kreditreste", d.h. nicht ausgeschöpfte finanzielle Mittel. Ausserdem gestaltet sich aufgrund der konjunkturellen Schwankungen und der nicht vorhersehbaren Entwicklung auf den Finanzmärkten die Budgetierung der Steuereinnahmen schwierig. In der Rechnung 2017 lässt jedoch aufhorchen, dass der Bund neuerdings Rückstellungen für Rückforderungen der Verrechnungssteuer verbucht. Dies ist vor allem deshalb erstaunlich, weil solche Rückstellungen eigentlich dem für die Schuldenbremse relevanten Rechnungsmodell widersprechen und verfassungsrechtlich zweifelhaft sind.

Der Bund kennt zwei verschiedene Arten der Rechnungslegung. In der Erfolgsrechnung werden die Geschäftsvorgänge wie in einer kaufmännischen Buchhaltung erfasst und sollen so weit wie möglich die tatsächlichen wirtschaftlichen Verhältnisse abbilden. Relevant für die Verbuchung ist nicht der Zeitpunkt, zu welchem z.B. ein Lohn oder eine Steuer bezahlt wird, sondern der Zeitpunkt, bei dem die Verpflichtungen oder das Guthaben rechtlich entsteht. Man spricht in diesem Zusammenhang vom Aufwand und vom Ertrag. Die zweite Rechnung, die Finanzierungsrechnung, entspricht hingegen einer Geldflussrechnung. Sie erfasst nur die geldmässigen Ein- und Ausgaben und zwar dann, wenn effektiv bezahlt wird, ähnlich einer «Milchbüechlirechnung». Wenn z.B. Steuern, die für das Jahr 2017 geschuldet sind, erst im Jahr 2018 bezahlt werden, dann fliessen diese Mittel zwar in die Erfolgsrechnung des Jahres 2017 ein, in der Finanzierungsrechnung werden sie aber erst 2018 berücksichtigt.

Das Problem des Bundes liegt nun darin, dass die Schuldenbremse nicht auf der kaufmännischen Buchhaltung, der Erfolgsrechnung, sondern auf der Finanzierungsrechnung, also der Milchbüechlirechnung, basiert. Denn der Geldfluss ist deutlich schwieriger zu budgetieren als eine Erfolgsrechnung und er ist in der Regel auch deutlich grösseren Schwankungen ausgesetzt. Zwar hat der Bund die Prognosemethoden verbessert. Dennoch gestaltet sich die Budgetierung der Steuereinnahmen bisweilen als Blindflug. Es ist deshalb nicht erstaunlich, wenn die Rechnungsergebnisse regelmässig vom budgetierten Saldo abweichen.

Am besten wäre es, wenn der Bund die Schuldenbremse auf die Erfolgsrechnung ausrichten würde. Das hätte zudem den Vorteil, dass die in der Regel volatilen Investitionsausgaben nicht mehr direkt, sondern lediglich indirekt über die viel stabileren Abschreibungen in die Schuldenbremse einfliessen. Zudem wäre es für den Bund wieder möglich, sich für die Finanzierung von grossen Investitionsprojekte zu verschulden, wodurch er nicht bei jedem grossen Vorhaben auf intransparente Fonds und Sonderrechnungen zurückzugreifen müsste. Noch vor wenigen Jahren hat der Bundesrat jedoch diesen Vorschlag in seinem Bericht zur Schuldenbremse abgelehnt (https://www.efv.admin.ch/dam/efv/de/dokumente/finanzpolitik_grundl/schuldenbremse/Bericht_SB_d.pdf.download.pdf/Bericht_SB_d.pdf). Ein wesentlicher Grund sei die mangelnde Verfassungskonformität einer auf der Erfolgsrechnung basierenden Schuldenbremse. Denn in der Bundesverfassung bezieht sich der Artikel 126, der die Schuldenbremse regelt, explizit auf die Einnahmen und Ausgaben, d.h. auf den Geldfluss, und nicht auf den in der Erfolgsrechnung verbuchten Aufwand und Ertrag. Das ist eine sehr spitzfindige Auslegung der Verfassung, zumal der Bundesrat offenbar die Formulierung auch nicht mehr so restriktiv interpretiert.

Denn das Abstützen der Schuldenbremse auf den Geldfluss bereitet dem Bundesrat zunehmend Bauchschmerzen. Wie sonst ist es zu erklären, dass er zunehmend Periodenabgrenzungen und somit Ertrags- und Aufwandelemente in seine Finanzierungsrechnung verpackt, wie neuerdings die Rückstellungen für die Rückforderungen der Verrechnungssteuer. Der Bund stützt sich somit zunehmend auf eine «hybride» Buchhaltung ab, die weder einer Erfolgsrechnung noch einer Geldflussrechnung entspricht. Klare Regeln für solche Abweichungen vom Geldflussprinzip sind jedoch nicht zu erkennen. Die Rechnungslegung des Bundes gestaltet sich somit zunehmend willkürlich, was die Glaubwürdigkeit der Schuldenbremse strapaziert.

Der Bund täte deshalb gut daran, sich in der Zukunft für das eine oder andere System zu entscheiden. Entweder er wechselt zu einer Schuldenbremse, welche auf der Erfolgsrechnung basiert, was aus den oben genannten Argumenten zu begrüssen wäre. Oder er stützt sich weiterhin auf den Geldfluss ab, dann aber bitte konsequent und ohne willkürliche Periodenabgrenzungen wenn es finanzpolitisch gerade in den Kram passt.