• Roland Fischer

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    Freiheit, Toleranz und Respekt gegenüber den Mitmenschen und der Natur
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Die Beziehungen der Schweiz zur EU: Reset ja, aber richtig.

Das geplante Rahmenabkommen für die bilateralen Verträge mit der EU soll nun doch im Verlaufe des Jahres 2018 abgeschlossen werden. Das ist zu begrüssen. Leider wurde es von der Schweiz immer wieder auf die lange Bank geschoben. Der Bundesrat hat es jedoch bisher unterlassen, der Bevölkerung reinen Wein einzuschenken. Die Empörung über die Befristung der Börsenäquivalenz und die widersprüchliche Kommunikation über das weitere Vorgehen beim Rahmenabkommen deuten jedoch darauf hin, dass dem Bundesrat dazu offenbar der Mut fehlt. Zugegeben, die Befristung der Börsenäquivalenz entspricht nicht einem konstruktiven, lösungsorientierten Verhalten von Seiten der EU. Andererseits ist es gut nachvollziehbar, wenn der EU aufgrund der immer offensichtlicher werdenden Verzögerungstaktik der Schweiz so langsam aber sicher der Geduldsfaden reisst. Der Bundesrat, und mit ihm die CVP und die FDP, wollen offenbar der Bevölkerung weismachen, dass ein Weiterkutschieren wie bisher, das heisst die selektive Übernahme von binnenmarktrelevantem Recht im Rahmen der bilateralen Verträge und gemischten Ausschüsse, möglich und zielführend sei. Dabei verkennen sie wesentliche Eigenschaften eines Binnenmarkts und geringschätzen das berechtigte Bestreben der EU, für alle am Binnenmarkt teilnehmenden Staaten gleiche Bedingungen und somit auch gleiches Recht zu gewährleisten. Der erst kürzlich wieder einmal vorgebrachte Vorwurf, diesmal vom französischen Präsidenten und dem portugiesischen Ministerpräsidenten, dass sich die Schweiz doch in erster Linie die Rosinen herauspicken möchte, ist vor diesem Hintergrund zu verstehen. Ein Partner, der zwar von den Vorteilen des Binnenmarkts profitieren will, sich jedoch nicht zu einem Versprechen durchringen kann, sich an die gleichen Regeln wie alle anderen zu halten, weckt automatisch Misstrauen.

Für die Schweiz ist der gleichberechtigte Zugang zum europäischen Binnenmarkt von grosser Bedeutung. Kulturell und geografisch mitten in Europa gelegen, erwirtschaften wir einen grossen Teil unseres Wohlstandes mit Importen aus und Exporten in die EU. Konsumenten und Unternehmen können in einem Markt tätig sein, dessen Wertschöpfung rund 20 Mal grösser ist als jene der Schweiz. Zudem ist das Friedensprojekt EU in einer zunehmend unsicheren und von populistischen Autokraten dominierten Welt ein Garant für Freiheit, Demokratie und Menschenrechte. Im Binnenmarkt zeigt sich jedoch auch das Dilemma der Schweiz. Denn in einem gemeinsamen Markt kann es letztendlich nur eine Rechtsordnung und eine Gerichtsbarkeit geben. Der freie Handel, der freie Verkehr von Kapital und Arbeit sowie ein einheitlicher Rechtsrahmen sind grundlegende Bestandteile des europäischen Binnenmarkts, aber auch einer liberalen Marktordnung im Allgemeinen. Alles andere würde zu Ungleichbehandlungen, Rechtsunsicherheiten und Wettbewerbsverzerrungen führen. Es ist deshalb konsequent und nachvollziehbar, wenn die EU für den gleichberechtigten Marktzugang der Schweiz die Rechtsübernahme und eine einheitliche Rechtsprechung fordert. Die von CVP und FDP gebetsmühlenartig vorgetragene Haltung, wonach man zwar den diskriminierungsfreien Marktzugang will, eine automatische Rechtsübernahme jedoch kategorisch ablehnt, kommt deshalb einer Quadratur des Kreises gleich und ist unehrlich.

Letztendlich gibt es nur drei Alternativen für die Schweiz:

  1. Die Schweiz setzt weiterhin auf den bilateralen Weg und schliesst ein Rahmenabkommen mit der EU ab, welches die dynamische Übernahme des binnenmarktrelevanten Rechts und eine einheitliche Rechtsprechung umfasst. Die Unternehmen und Konsumenten profitieren von einheitlichen Standards und einer einheitlichen Regulierung, oder zumindest von der gegenseitigen Anerkennung von nationalen Normen. Dies hat jedoch den Preis, dass die Schweiz bei der Weiterentwicklung des Rechts nicht mitbestimmen kann. Wie im EWR übernimmt die Schweiz das binnenmarktrelevante EU-Recht automatisch und unterstellt sich einer gemeinsamen, einheitlichen Gerichtsbarkeit. Dieser Weg ist wohl der einzige, der kurzfristig realisierbar ist.
  2. Die Schweiz verzichtet auf den gleichberechtigten Marktzugang und beschränkt sich auf ein allenfalls neu ausgehandeltes Freihandelsabkommen mit der EU. Es gäbe keine automatische Rechtsübernahme und keine gemeinsame Gerichtsbarkeit mit der EU, allenfalls wäre jedoch die Einsetzung von Schiedsgerichten notwendig. Ein Freihandelsabkommen geht jedoch in Bezug auf den Marktzugang deutlich weniger weit als die Integration in den Binnenmarkt. Denn die im Abkommen enthaltenen Vereinbarungen, z.B. die gegenseitige Anerkennung von Normen oder der Abbau von technischen Handelshemmnissen, müssen bei einer Weiterentwicklung des EU-Rechts und des Schweizer Rechts immer wieder neu angepasst und ausgehandelt werden, ähnlich den heutigen bilateralen Verträgen. Dies beeinträchtigt die Rechtssicherheit, erhöht die Transaktionskosten und reduziert somit die Standortattraktivität der Schweiz im Vergleich zu den Staaten der EU. Ein Freihandelsabkommen wäre deshalb gegenüber heute ein Rückschritt und dürfte in der Schweiz zahlreiche Arbeitsplätze kosten und unserem Wohlstand schaden, da Firmen vermehrt einen Anreiz haben würden, direkt in der EU zu produzieren.
  3. Die Schweiz tritt der EU bei. Damit wäre zwar auch die Übernahme des EU-Rechts und die gemeinsame einheitliche Gerichtsbarkeit verbunden. Die Schweiz könnte jedoch im Rahmen der demokratischen Entscheidungsprozesse der EU bei der Weiterentwicklung des Rechts mitbestimmen. Es ist gut denkbar und plausibel, dass die Schweiz aufgrund ihren Erfahrungen und ihres Know-hows in gewissen Bereichen eine durchaus führende und prägende Rolle einnehmen könnte. So z.B. im Bereich des Föderalismus (Aufgabenteilung zwischen staatlichen Ebenen und beim Finanzausgleich), bei den öffentlichen Finanzen (Schuldenbremse) oder der Finanzmarktregulierung. Ausserdem wäre der gleichberechtigte Zugang zum Binnenmarkt garantiert.

Im Grunde genommen ist die EU-Mitgliedschaft die einzige dieser drei Varianten, welche aus liberaler, demokratischer und wirtschaftlicher Sicht überzeugt. Es ist auch der einzige Weg, der einer selbstbewussten Demokratie im Herzen Europas würdig ist. Denn Europa steht vor grossen Herausforderungen. Seine liberalen, rechtsstaatlichen und sozialen Grundwerte stehen weltweit im Gegenwind. Die Existenz der EU ist jedoch für die Verteidigung dieser Werte von essenzieller Bedeutung und liegt deshalb auch im tiefsten Interesse der Schweiz. Wir sollten deshalb nicht abseits stehen, sondern einen viel stärkeren, aktiveren Beitrag zur Weiterentwicklung der EU leisten. 

No-Billag beruht auf ökonomisch falschen Annahmen und streut den Stimmberechtigten Sand in die Augen

„Radio und Fernsehen tragen zur Bildung und kulturellen Entfaltung, zur freien Meinungsbildung und zur Unterhaltung bei. Sie berücksichtigen die Besonderheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone. Sie stellen die Ereignisse sachgerecht dar und bringen die Vielfalt der Ansichten angemessen zum Ausdruck.“ 

Dieser Satz steht heute als Artikel 93 Absatz 2 in der Bundesverfassung. Mit der No-Billag-Initiative würde er gestrichen. Der Bund dürfte zwar gemäss dem neuen Artikel 93 noch regelmässig Konzessionen versteigern. In eigener Regie Radio- und Fernsehstationen zu betreiben und zu finanzieren oder Subventionen an Sender zu leisten wäre ihm hingegen untersagt. Anstelle eines klaren Verfassungsauftrags an Radio und Fernsehen, eine Berichterstattung und Programme im Sinne der demokratischen Meinungsbildung und der kulturellen Vielfalt unseres anzubieten, würde eine Reihe von Verboten treten.

Die Argumente der Befürworter zielen darauf hinaus, dass sich auch ohne staatliche Unterstützung auf dem freien Markt eine Nachfrage und ein Angebot für Radio- und Fernsehsendungen bilden würde. Dieses würde, wie z.B. bei Lebensmitteln oder Kleidern, den vielfältigen Bedürfnissen der Konsument/innen in den Landesteilen entsprechen. Und die Konsumenten wären auch bereit, einen kostendeckenden Preis dafür zu bezahlen, z.B. für entsprechende Radio- und Fernseh-Abonnements. Dies mag für zahlreiche Gefässe wie z.B. Spielfilme, Serien oder die Übertragung von bestimmten Sportanlässen tatsächlich der Fall sein, wie wir dies bereits heute schon kennen. Fraglich ist jedoch, ob ein solcher funktionierender Markt auch für journalistische Angebote wie die unabhängige und ausgewogene Berichterstattung und Recherche von Nachrichten und Hintergrundberichten existieren würde. Betrachtet man die Medienlandschaft in anderen Staaten, z.B. USA oder Italien, so kommen grosse Zweifel an der Existenz und Funktionsfähigkeit eines solchen Marktes auf.

Zum einen ist mir persönlich international kein privater Fernseh- oder Radiokanal bekannt, der ein breites, unabhängiges, journalistisches Angebot ausschliesslich über den Verkauf von Sendeminuten oder Abonnements an die Konsumenten und somit mit Marktpreisen finanziert. Selbst im praktisch vollständig privatisierten und grossen Medienmarkt der USA existiert kein solches Angebot. Gerade dies müsste jedoch in einem funktionierenden Markt, wo die Nachfrage ihre Bedürfnisse über im Wettbewerb stehende Angebote befriedigen können, und wo die Konsument/innen bereit sind, dafür einen den Grenzkosten entsprechenden Preis zu bezahlen, der Fall sein. Offensichtlich kommt für die unabhängige journalistische Berichterstattung im Radio- und Fernsehen kein solcher Markt zustande. Es handelt sich offensichtlich um ein Marktversagen. Zwar gibt es in grossen Märkten wie z.B. den USA einen Wettbewerb zwischen mehreren grossen Fernseh- und Radiostationen. Diese werden jedoch fast ausschliesslich über Werbung und nicht via Gebühren oder Abonnements der Konsument/innen finanziert. Einige Stationen verfolgen überdies klare politische Programme, d.h. sie bieten den Bürgerinnen und Bürgern keine wirklich unabhängige und ausgewogene Berichterstattung. In kleineren Märkten, welche mit der Schweiz und ihren Sprachregionen vergleichbar wären, fehlen ausschliesslich privat finanzierte Angebote vollständig. Die Befürworter der No-Billag-Initiative versprechen somit den Stimmberechtigten eine neue Medienlandschaft, welche wirtschaftlich nicht fundiert ist und bisher in keinem anderen Land existiert, selbst dort nicht, wo noch nie Radio- und Fernsehgebühren erhoben wurden.

Für ein Marktversagen gibt es in der liberalen Ökonomie grundsätzlich zwei Gründe. Zum einen sind Radio- und Fernsehen mit sehr hohen Fixkosten für die Investitionen und die Produktion des Angebots verbunden. Gleichzeitig sind bei elektronischen Medien die Grenzkosten für das Erreichen eines zusätzlichen Hörers oder Zuschauers ausgesprochen tief oder sogar nahe bei Null. Da in einem freien, funktionierenden Wettbewerbs-Markt die Preise den Grenzkosten entsprechen, bedeutet dies, dass auch die am Markt erzielbaren Preise nahe bei Null liegen würden. Kostendeckende Preise können deshalb insbesondere in kleinen Märkten nur von so genannten natürlichen Monopolen erzielt werden. In grösseren Märkten können bestenfalls einige wenige Anbieter überleben. Diese Eigenschaften treffen im Übrigen aufgrund des wachsenden Online-Vertriebs in zunehmenden Ausmass auch auf die traditionellen Printmedien zu, weshalb zurzeit ein starker Konzentrationsprozess beobachtet werden muss.

Damit in Monopolmärkten nicht auf Kosten der Konsumenten ein zu kleines, zu teures Angebot bereitgestellt wird, Monopolrenten abgeschöpft werden und die Qualität leidet, gibt es grundsätzliche zwei mögliche Lösungen: eine staatliche Produktion oder eine staatliche Regulierung. Die Vorstellung der No-Billag-Initianten, dass bei Radio und Fernsehen eine Vielzahl von Wettbewerbern ein den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürgern entsprechendes Angebot bereitstellen ist deshalb völlig unplausibel und ökonomisch nicht durchdacht. Klar gäbe es Nischenprodukte, für welche eine gewisse, vielleicht sogar hohe Zahlungsbereitschaft besteht. Sie existieren ja bereits heute neben der SRG, z.B. in den Bereichen Film und Sport. Eine breite, umfassende und neutrale Berichterstattung von Nachrichten und Kultur wäre jedoch nur zu Kosten möglich, für deren Deckung rein über den Preis die Schweiz und ihre Sprachregionen viel zu klein sind. Mit anderen Worten: die SRG in ihrer heutigen Form könnte wirtschaftlich nicht mehr existieren. Übrig bliebe wohl bestenfalls eine Rumpforganisation mit einem kleinen Angebot, welches sich lediglich zahlungskräftige Konsumentinnen und Konsumenten leisten könnten.

Der zweite Grund für das Marktversagen besteht darin, dass es sich bei der Vebreitung von Informationen um ein so genannt «öffentliches Gut» handelt. Bei öffentlichen Gütern im ökonomischen Sinne handelt es sich um Angebote, bei denen, wie es im Fachjargon heisst, "das Ausschlussprinzip nicht gilt". Eine einmal in elektronischen Medien verbreitete Information kann von allen konsumiert werden, auch von denjenigen, die nicht dafür bezahlen. Aus diesem Grund ist kaum jemand bereit, für Nachrichten und Hintergrundinformationen in elektronischen Medien einen kostendeckenden Preis zu bezahlen. Es besteht ein grosser Anreiz zum Trittbrettfahren, weshalb entweder kein oder nur ein kleines privates Angebot zustande kommt. Andere, klassische Beispiele für solche öffentliche Güter sind der Klimaschutz, die Aussenpolitik oder die Landesverteidigung. Auch hier kann aufgrund des fehlenden Ausschlussprinzips lediglich eine staatliche Bereitstellung oder eine staatliche Regulierung dafür sorgen, dass das Gut oder die Dienstleistung überhaupt zur Verfügung gestellt wird. Niemand wäre dazu bereit oder wirtschaftlich dazu in der Lage, diese Güter und Dienstleistungen in ausreichender Menge auf privater Basis gegen Bezahlung eines kostendeckenden Preises anzubieten.

Nun mag man einwenden, dass es ja unzählige private Radio- und Fernsehstationen und Online-Newsportale gibt, also eine private Bereitstellung trotz des «öffentlichen Gut-Charakters» offenbar möglich ist. Dies ist jedoch nur deshalb der Fall, weil die Bereitstellung des öffentlichen Guts, das heisst die journalistische Berichterstattung, an ein privates Gut, die Werbung, gekoppelt werden kann. Es wird jedoch in diesem Fall genau diejenige Menge des öffentlichen Guts bereitgestellt, welche der gekoppelten, bezahlbaren Nachfrage nach dem privaten Gut entspricht. Die Verbreitung einer unabhängigen, neutralen und umfassenden Berichterstattung existiert deshalb ohne Gebühren nur soweit, wie sie sich mit dem privaten Nutzen der Werbung deckt.

Befürworter einer kleineren SRG mögen dies als durchaus erstrebenswert betrachten. Für ein kleines, multikulturelles Land wie die Schweiz ergeben sich jedoch gravierende Probleme: Zum einen erfordert die ausschliessliche Finanzierung eines Programmangebots mit Werbung eine bestimmte minimale Marktgrösse. Denn sind die Durchschnittskosten pro erreichte Zuschauer/in oder Hörer/in zu hoch, können die Werbeplattformen aufgrund zu hoher Preise nicht verkauft werden. Gerade in den kleinen Sprachregionen der Schweiz besteht deshalb die Gefahr, dass aufgrund des kleinen Marktes der Preis zu hoch wäre, als dass ein breites, unabhängiges journalistisches Angebot alleine durch Werbung finanziert werden könnte. Aber selbst in grossen Märkten besteht das Problem, dass der Fokus der Programme nicht auf einer unabhängigen, neutralen und umfassenden Berichterstattung liegen würde, sondern auf möglichst hohen Einschaltquoten. Insbesondere die Bedürfnisse von Minderheiten und Randregionen kommen in einem solchen Markt zwangsläufig zu kurz. Regionale Radio- und Fernsehangebote wären kaum finanzierbar. Die derzeitige Medienlandschaft in den USA, welche von polarisierten, privaten Medienhäusern dominiert wird, die auch vor Falschinformationen und Diffamierungen nicht zurückschrecken, ist der beste Beweis dieser These. Selbst wenn also die SRG als geschrumpfte, durch Werbung und Abonnements finanzierte Organisation weiterbestehen könnte, würde sie vor allem Angebote mit hohen Einschaltquoten senden. Sie wäre jedoch nicht in der Lage, eine breite, ausgewogene und unabhängige journalistische Berichterstattung in allen Landesteilen sicher zu stellen.

Als Liberaler bin ich klar der Meinung, dass der Staat darauf verzichten soll, Güter und Dienstleistungen anzubieten, welche in ausreichendem Umfang und guter Qualität auf funktionierenden Wettbewerbs-Märkten bereitgestellt werden. Bei der breiten, unabhängigen, journalistischen Berichterstattung in Radio und Fernsehehen handelt es sich jedoch gerade nicht um solche Märkte. Es ist deshalb notwendig, dass die Gemeinschaft, d.h. der Staat dafür sorgt, dass ein optimales Angebot zustande kommt. Eine öffentliche Finanzierung gekoppelt mit einer durch die Verfassung garantierten Unabhängigkeit von Radio und Fernsehen ist deshalb in unserem kleinen, demokratischen, kulturell vielfältigen Land nicht nur gerechtfertigt, sondern zwingend notwendig. Es ist durchaus berechtigt, wenn heute einzelne Sendungen und Programme der SRG hinterfragt werden und Anpassungen gefordert werden. Bekanntlich kann man es ja nie allen recht machen. Bei der No-Billag-Initiative geht es jedoch nicht um die Optimierung des Programms, sondern um einen vollständigen Kahlschlag, welcher einer unabhängigen Berichterstattung in allen Landesteilen die finanzielle Grundlage entzieht.

Die Verfügbarkeit von neutralen und umfassenden Informationen ist ein Herzstück jeder Demokratie. Eine unabhängige, institutionell durch die Verfassung abgesicherte Radio- und Fernsehberichterstattung ist deshalb für die Schweiz ein unverzichtbares öffentliches Gut. Diese Grundlage will No-Billag der Schweiz entziehen. Die Initianten unterliegen der ökonomisch nicht nachvollziehbaren Fehleinschätzung, dass der Wettbewerb eine dem heutigen Standard gleichwertige, unabhängige Berichterstattung sicherstellen könne. Ausserdem besteht offenbar für viele Befürworter der Nutzen der Initiative darin, gegen die SRG und die derzeitige Ausgestaltung der Gebühren und Programme zu demonstrieren, und damit die Initiative als Protestaktion zu missbrauchen. Mit einer liberalen, der Demokratie und dem Rechtsstaat verpflichtenden Grundhaltung hat diese radikale Initiative jedoch wenig zu tun. Ein Ja wäre für eine ausgewogene, den Menschen und Sprachregionen dienende Radio- und Fernsehberichterstattung fatal und somit äusserst gefährlich. No-Billag verdient deshalb nichts anderes als ein klares Nein!

Die neue Luzerner Schuldenbremse: Ein finanz- und staatspolitischer Fehltritt

Das Staatsbudget ist ein wesentlicher Teil der rechtlichen Grundlage für das Handeln der Regierung und der Verwaltung. Der Voranschlag leistet einen wichtigen Beitrag zur Rechtssicherheit und ist staatspolitisch von grosser Bedeutung. Mit der neuen Luzerner Schuldenbremse besteht jedoch das Risiko, dass der Kanton Luzern wiederkehrend in budgetlose Zustände verfällt. Ausserdem ist die neue Schuldenbremse ungeeignet, die Stabilisierungsfunktion des Staates wahrzunehmen.

Das Budget ist eine der wichtigsten rechtlichen Grundlagen für das Handeln des Staates. Im Voranschlag legt die Legislative fest, wie viele Ressourcen der Staat im kommenden Jahr für welche Aufgaben und Leistungen verwendet. Dadurch schafft das Parlament die notwendige Rechtssicherheit und Verbindlichkeit für die Verwaltung und die verschiedenen Anspruchsgruppen für staatliche Beiträge. In diesem Jahr gilt jedoch für den Kanton Luzern ein so genannter budgetloser Zustand. Die Verwaltung darf nur noch die für eine ordentliche Staatstätigkeit unerlässlichen Ausgaben tätigen. Doch in vielen Fällen ist es unklar und eine Ermessensfrage, welches denn die für eine ordentliche Staatstätigkeit unerlässlichen Ausgaben sind. Die rechtliche Verbindlichkeit des Budgets geht verloren. Der budgetlose Zustand ist deshalb mit einer grossen Rechtsunsicherheit verbunden, so z.B. bei den Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung, wo zwei grosse Versicherer sogar eine Verletzung von Bundesrecht durch den Kanton Luzern monieren. Ausserdem besteht die Gefahr der Willkür durch die Regierung und die Verwaltung. Es ist deshalb kein Wunder, dass die Stimmbevölkerung mehr und mehr das Vertrauen in die Finanzpolitik des Kantons Luzern verliert. Es gilt deshalb, solche Situationen in der Zukunft durch vernünftige, finanzpolitisch und rechtstaatlich unbedenkliche gesetzliche Grundlagen zu vermeiden. Die Revision der Schuldenbremse geht jedoch gerade in die andere Richtung, sofern der Kantonsrat in der nächsten Session nicht doch noch die Notbremse zieht und Korrekturen beschliesst.

Die neue Schuldenbremse wird, neben einer Begrenzung der Schuldenhöhe, auf der Basis eines statistischen Ausgleichskontos für die Erfolgsrechnung gesteuert, welches in der mittleren Frist ausgeglichen sein muss. Die Schaffung eines solchen Ausgleichskontos ist grundsätzlich zu begrüssen. Die vom Regierungsrat beantragte konkrete Ausgestaltung ist jedoch aus konjunkturpolitischer und rechtsstaatlicher Sicht äusserst fragwürdig.

Eine Schuldenbremse soll grundsätzlich dafür sorgen, dass ein Staatswesen über den Konjunkturzyklus hinweg eine konstante Schuldenquote aufweist. Das bedeutet, dass die Schulden mittelfristig nicht stärker wachsen sollen als das Bruttoinlandprodukt. Ausgaben und Einnahmen sollen deshalb in der mittleren Frist ausgeglichen sein. Weil das Wachstum des Bruttoinlandprodukts jedoch starken Schwankungen ausgesetzt ist, schwanken die Steuereinnahmen und konjunkturabhängigen Ausgaben, z.B. die Sozialleistungen. In der Rezession sind die Steuereinnahmen tiefer, die Sozialausgaben und die Ausgaben für Arbeitslosigkeit hingegen höher als in der Hochkonjunktur. Es ist deshalb in der Finanzwissenschaft allgemein anerkannt, dass der Staat in der Rezession Defizite schreiben darf. Damit wird verhindert, dass der Staat durch Sparmassnahmen in der Rezession die konjunkturellen Schwankungen noch zusätzlich verstärkt. Auf der anderen Seite sollte der Staat in der Hochkonjunktur Überschüsse erwirtschaften und verhindern, dass er durch zusätzliche Ausgaben den Wirtschaftsboom anheizt. Idealerweise führt dies dazu, dass über den Konjunkturzyklus hinweg die Ausgaben und Einnahmen im Gleichgewicht sind. Die auch international vielbeachtete und erfolgreiche Schuldenbremse des Bundes funktioniert nach diesem Prinzip.

Durch das statistische Ausgleichskonto wäre eigentlich die Luzerner Schuldenbremse grundsätzlich sehr gut geeignet, diesen Grundsätzen zu entsprechen. Auf einem solchen Konto können die Überschüsse und Defizite festgehalten und so die mittelfristige Einhaltung des Haushaltsgleichgewichts kontrolliert werden. Der Regierungsrat beantragt jedoch im Rahmen der Reform der Schuldenbremse derart viele zusätzliche Restriktionen, dass die positiven Eigenschaften des Ausgleichskontos vollständig zunichtegemacht werden. So darf das Ausgleichskonto keinen negativen Saldo aufweisen, und wenn doch, dann muss dieser mit Hilfe des nächsten Budgets sofort wieder ausgeglichen werden. Eine solche Regelung ist völlig kontraproduktiv. Sie kann dazu führen, dass mitten in einer Rezession massive Sparmassnahmen durchgesetzt werden müssen. Sinnvoller wäre eine Regelung, welche einen graduellen Ausgleich über mehrere Jahre hinweg anstrebt. Es ist ja gerade der Sinn und Zweck eines solchen Ausgleichskontos, dass dieses in wirtschaftlich schlechten Zeiten Defizite zulässt und ins Minus fallen darf. Ebenfalls kontraproduktiv sind die jährlichen Vorgaben für die Höhe des Defizits. Auch mit dieser Regelung besteht die Gefahr, dass der Kanton Mitten in einer Rezession sparen muss. Zwar möchte der Regierungsrat das Ausgleichskonto mit einem Anfangsbetrag von 100 Millionen Franken ausstatten, damit in der gegenwärtigen finanzpolitisch schwierigen Situation des Kantons etwas Luft besteht. Das wäre an und für sich zu begrüssen. Mit der zusätzlichen Regelung, dass am Ende einer Budget- und Finanzplanperiode, d.h. also binnen vier Jahren, das Ausgleichskonto wieder bei 100 Millionen liegen muss, wird diese Flexibilität sogleich wieder zunichtegemacht. Sinnvoller und völlig ausreichend wäre eine einfache Regel, wonach ein Defizit im Ausgleichskonto innerhalb von vier Jahren abgebaut werden soll.

Rechtsstaatlich äusserst fragwürdig ist die vorgesehene Bestimmung in §7c Abs. 1 des Entwurfs, wonach nur noch die für die ordentliche Staatstätigkeit unerlässlichen Ausgaben getätigt werden dürfen, sofern bei Rechnungsabschluss die Vorgaben der Schuldenbremse verletzt werden. Das ist vor allem dann von Bedeutung, wenn aufgrund der Rechnungsabschlusses des vergangenen Jahres das Ausgleichskonto ins Minus fällt. Man stelle sich diese Situation vor: Aufgrund eines negativen Werts im statistischen Ausgleichskonto hat der Regierungsrat in der Zukunft die Kompetenz, mitten im Jahr – der Rechnungsabschluss liegt normalerweise im Frühjahr vor – von einem vom Parlament verabschiedeten gültigen Voranschlag abzuweichen und nur noch die notwendigsten Ausgaben zu tätigen. Das heisst, wenn durch die Rechnung des Vorjahres das Ausgleichskonto ins Minus fällt, gilt mitten im Jahr ab sofort ein budgetloser Zustand. Das ist absurd. Und es kommt noch schlimmer: der budgetlose Zustand ist gemäss §7c Abs. 3 erst dann wieder aufgehoben, wenn ein vom Kantonsrat beschlossener Voranschlag mit gültigem Steuerfuss vorliegt, der die Anforderungen der Schuldenbremse einhält. Ist das Ausgleichskonto auf einem tiefen Stand, schwebt somit dauernd das Damoklesschwert des budgetlosen Zustands über der Verwaltung. Eine solche Regelung ist im Hinblick auf die Rechtssicherheit katastrophal und hat in einem Finanzhaushaltsgesetz schlichtweg nichts zu suchen.

Ohne Not besteht die Gefahr, dass der Kanton Luzern wiederkehrend in den budgetlosen Zustand und somit in Perioden erhöhter Rechtsunsicherheit fällt. Der Verlässlichkeit und dem guten Ruf des Kantons Luzerns ist dies äusserst abträglich und eines fortschrittlichen Staates unwürdig. Eine Schuldenbremse ist ein Steuerungsinstrument, welches Leitlinien für die Festlegung des Budgets und des Finanzplans geben soll. Da jedoch ein Rechnungsabschluss stets von zahlreichen externen Faktoren wie z.B. der Konjunktur und der Entwicklung des Steuersubstrats, aber auch von ausserordentlichen Faktoren abhängt, wird er immer auch von externen, unbeeinflussbaren Faktoren bestimmt. Ein Minus im statistischen Ausgleichskonto ist deshalb jederzeit und ohne schlechte Absicht möglich. Es ist sinnvoll, dass Ungleichgewichte im Staatshaushalt mittelfristig abgebaut werden. Es ist aber in der Demokratie nicht tolerierbar, dass aufgrund eines «zu schlechten» Rechnungsergebnis der Regierung ausserordentliche Kompetenzen übertragen und quasi die Budgethoheit des Parlaments ausgehebelt wird.

Ausserdem sind die Bestimmungen in §7c für das Funktionieren des neuen Schuldenbremsenmechanismus gar nicht notwendig. Die übrigen Vorgaben sind bereits genügend restriktiv, damit die Ziele der Schuldenbremse, d.h. der Schutz des Eigenkapitals und die Begrenzung der Verschuldung, eingehalten werden können. Völlig fehl am Platz ist in diesem Zusammenhang der in der Botschaft zur Revision des FLG fast schon inflationär verwendete Begriff der «Sanktionen». Offenbar verwechselt der Regierungsrat den Staat mit einer Unternehmung, wo das Management und die Mitarbeitenden basierend auf Vorgaben jährliche Ziele erreichen sollen, welche in ihrem Einflussbereich liegen. Das ist aber im Staat aufgrund der zahlreichen externen Einflussfaktoren auf die Staatsrechnung weder möglich noch sinnvoll, insbesondere wenn es um die Steuereinnahmen geht.

Es ist erstaunlich, dass die bürgerliche Mehrheit des Luzerner Kantonsrats offenbar gewillt ist, diese rechtsstaatlich bedenklichen Bestimmungen zu verabschieden und eine potenzielle Aushebelung seiner Budgethoheit zu tolerieren. Es ist zu hoffen, dass der Kantonsrat in der kommenden Session nochmals auf seinen Entscheid zurückkommt und §7c ersatzlos streicht. Ein ausgeglichener, sparsamer Staatshaushalt ist zweifellos wichtig und erstrebenswert. Dieses Ziel darf jedoch nicht dazu führen, dass mit immer noch schärferen Einschränkungen und Massnahmen die Funktionsfähigkeit und das Vertrauen in den Staat beeinträchtigt werden. Die Grünliberalen haben eine Reform der Schuldenbremse stets gefordert. Was aber jetzt auf dem Tisch liegt ist, sofern keine Korrekturen beschlossen werden, finanz- und staatspolitisch inakzeptabel.

 

Ein pragmatisches Ja zur Rentenreform 2020

Die Grünliberalen unterstützen die Rentenreform 2020, welche am 24. September zur Abstimmung gelangt. Im Wissen darum, dass durch diese Vorlage die grundlegenden Herausforderungen für unser Vorsorgesystems nicht abschliessend gelöst werden, handelt es sich dabei um ein pragmatisches Ja. Ein Scheitern und somit "Nichtstun" ist vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung die schlechteste Lösung. Die Reform ist bei weitem nicht perfekt. Das trifft jedoch für die meisten Vorlagen zu, welche den Stimmberechtigten zur Abstimmung unterbreitet werden. Sie sind das Resultat ausgiebiger Debatten und Kompromisse im Bundesrat und im Parlament, welche nicht die reine Lehre, sondern die Mehrheitsfähigkeit einer Regelung im Auge haben. Ausserdem ist bei einer Ablehnung nicht zu erwarten, dass das Parlament in der heutigen Zusammensetzung in der Lage ist, in nützlicher Frist eine neue, bessere Vorlage zu verabschieden. Es ist deshalb ratsam, bei der Beurteilung der Rentenreform weniger die Details der Vorlage zu betrachten, sondern sich die grundlegenden Eigenschaften unseres Rentensystems vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung vor Augen zu führen. 

Zwei Punkte sind dabei zentral: Zum einen bilden die AHV und die zweite Säule ein Gesamtsystem, das wie in ganz Europa von der demografischen Entwicklung stark gefordert ist. So wird der Altersquotient – das Verhältnis zwischen den Pensionierten und der Erwerbsbevölkerung – bis im Jahr 2045 von heute etwa 1/4 bis fast auf 1/2 steigen. Während also heute eine durchschnittliche Rente von rund vier Arbeitstätigen finanziert wird, werden im Jahr 2045 noch rund zwei Arbeitstätige für eine Rente aufkommen müssen. Der Grund für diese Entwicklung liegt im Anstieg der Lebenserwartung und in einer tiefen Geburtenquote, die deutlich unter dem für eine konstante Bevölkerungsgrösse notwendigen Niveau liegt. Nur dank der Zuwanderung wird unsere Bevölkerung überhaupt noch geringfügig wachsen.

Der zweite Punkt betrifft das Verhältnis zwischen den Generationen. Es ist unredlich von den Gegnern der Reform, ständig die Generationen gegeneinander auszuspielen. Wir sind eine solidarische Gemeinschaft und es soll daher sichergestellt werden, dass jeder Mensch eine gute Ausbildung erhält, ein gerechtes Einkommen erzielt, in das soziale Leben integriert ist und ein würdevolles Leben führen kann. Und hier spielen die Renten eine zentrale Rolle: Die Wertschöpfung, welche die Erwerbstätigen erarbeiten, wird an die RentnerInnen als inaktive Einwohner umverteilt. Jede Rente muss zuerst erarbeitet werden und das gilt sowohl für die AHV (Umlageverfahren) als auch für die Pensionskassen (Kapitaldeckungsverfahren). Die Unterschiede zwischen AHV und Pensionskasse bestehen in der konkreten Ausgestaltung der Finanzierung und der Rentenansprüche: Die AHV ist auf die Umverteilung von hohen zu tiefen Einkommen ausgelegt. Sie soll im Alter ein Mindesteinkommen garantieren. In der Pensionskasse hingegen basiert der Rentenanspruch auf dem während der aktiven Zeit selbst erwirtschafteten Einkommen. Sie soll im Alter den bisherigen Lebensstandard sicherstellen.

Die oft diskutierte Mehrbelastung der jüngeren, aktiven Generationen ist nicht durch den Gegensatz zwischen AHV und Pensionskasse, sondern durch die demografische Entwicklung bedingt. Und in dieser Hinsicht zeichnen sich wie erwähnt grosse Herausforderungen ab, die nicht nur in der Altersvorsorge, sondern auch im Gesundheitswesen und in der Pflege zu hohen Mehrbelastungen führen. Soll langfristig eine höhere Belastung pro erwerbstätige Person vermieden werden, gibt es letztendlich drei Lösungen:

  1. ein höheres Rentenalter,
  2. tiefere Renten, oder
  3. ein stärkerer Anstieg der Erwerbsbevölkerung

Zugegeben, die Rentenreform 2020 nimmt keine dieser drei Punkte wirklich auf. Dies war aber auch nie das Ziel dieser Vorlage. Man darf nicht vergessen, dass in den letzten 20 Jahren in der Altersvorsorge mehrere Reformvorhaben gescheitert sind. Folgen davon sind unter anderem ein massives Ungleichgewicht in der Pensionskasse und eine drohende Finanzierungslücke bei der AHV. Um die beiden Sozialwerke wenigstens bis im Jahr 2030 zu stabilisieren, stehen deshalb in der Rentenreform 2020 wichtige und dringend notwendige Massnahmen im Vordergrund. Dazu gehören der tiefere Umwandlungssatz in der Pensionskasse, die Angleichung des Rentenalters von Mann und Frau sowie die Flexibilisierung des Rentenalters. Das sind Massnahmen, welche wir Grünliberalen stets gefordert haben. Um die Reform nicht zu gefährden, stand von Anfang an die Sicherung der Renten im Vordergrund. Selbst Gegner der Vorlage betonten, dass für sie die Rentenhöhe nicht zur Diskussion steht. Alles andere wäre aus sozialer Sicht auch kaum verantwortbar. Und eine generelle Erhöhung des Rentenalters ist zurzeit schlichtweg nicht mehrheitsfähig.

Da nun weder die Renten reduziert, das AHV-Alter erhöht noch Massnahmen im Hinblick auf eine höhere Erwerbsbevölkerung diskutiert wurden, wird das grundsätzliche demografisch bedingte Problem nicht abschliessend gelöst. Somit könnte aus der Sicht der jüngeren Erwerbstätigen die Übungsanlage von Beginn weg als unbefriedigend betrachtet werden. Gleichwohl ist es – auch aus der Sicht der jüngeren Generationen – ratsam, der Reform zuzustimmen. Denn wie bereits erwähnt beinhaltet sie einige technisch wichtige und notwendige Verbesserungen. Ausserdem ist die Reform auf jeden Fall besser als der Status quo. Eine Ablehnung hingegen birgt die Gefahr kurzfristig höherer Kosten und wieder einer jahrelangen Reformblockade. Die höchsten Belastungen für zukünftige Generationen entstehen bei einem Verzicht auf eine Reform.

Nach der Abstimmung sind jedoch weitergehende Reformen unausweichlich. Es muss möglichst schnell eine Lösung für die Zeit nach 2030 gefunden werden. Es müssen Antworten auf die zentrale Frage diskutierte werden, welche Kombination der drei oben beschriebenen Möglichkeiten die vielschichtigen, durch die demografische Entwicklung bedingten Herausforderungen am besten lösen würde. Die grünliberale Politik zeigt bereits gute Ansätze, wohin die Reise gehen könnte: Durch eine weitere Flexibilisierung des Rentenalters, flexible Arbeitszeiten und für alle erschwingliche externe Kinderbetreuungsangebote soll dafür gesorgt werden, dass Familie, Arbeit und Freizeit gut miteinander vereinbar sind und dadurch möglichst viele Menschen möglichst lange am Arbeitsprozess teilnehmen können. Eine offene Haltung gegenüber der Migration und eine gute und schnelle Integration von Immigranten soll das Arbeitskräftepotenzial und somit die Wertschöpfung zusätzlich erhöhen. Der Freihandel und die soziale Marktwirtschaft sollen den Wohlstand sichern und so viele Menschen wie möglich daran teilhaben lassen. Und ein ausgebauter Klima- und Umweltschutz sowie der vollständige Übergang zu erneuerbaren Energien sollen sicherstellen, dass der Wohlstand nicht auf Kosten unserer natürlichen Lebensgrundlagen geht. Zunächst gilt es jedoch, auch an der Urne ein Ja für die Rentenreform 2020 zu erreichen. Dies im Sinne eines pragmatischen Ja, bei dem die Sicherung der AHV und der Pensionskassen bis im Jahr 2030 im Vordergrund steht. Und ein Ja mit dem Ziel, dass es langfristig weitere Reformen braucht, um die Alterssicherung zu stabilisieren.

 

 

Die Rentenreform 2020 ist ein notwendiger Zwischenschritt; langfristig sind jedoch mutigere Schritte unumgänglich.

Mit einer hauchdünnen Mehrheit wurde in der Frühjahrsession die Rentenreform vom Parlament verabschiedet. Persönlich bin ich sehr froh und auch stolz darüber, dass die Grünliberale Fraktion Verantwortung übernommen und Hand dazu geboten hat, die Vorlage nicht abstürzen zu lassen. Es ist zu hoffen, dass die Reform nun auch vor dem Volk Bestand hat. Es handelt sich zwar nicht um einen grossen Wurf, aber zumindest einen Schritt zu einer politisch mehrheitsfähigen Stabilisierung der Altersvorsorge in den kommenden Jahren. Nach dem Hickhack über die Details der Reform ist es nun an der Zeit, wieder den Wald statt die Bäume zu betrachten und sich über einige grundsätzliche Fragen unseres Rentensystems und der zukünftigen Herausforderungen Gedanken zu machen. Dabei gilt es insbesondere auch darum, die AHV und die zweite Säule als Gesamtsystem zu betrachten und die gemeinsamen Herausforderungen herauszustreichen.

Zunächst ist festzuhalten, dass aus volkswirtschaftlicher Sicht jedes Altersrentensystem grundsätzlich darauf basiert, dass Wertschöpfung, die von der aktiven im Arbeitsprozess stehenden Generationen erarbeitet wird, an die inaktiven Generationen, d.h. also die Rentnerinnen und Rentner umverteilt wird. Das gilt sowohl für das Umlageverfahren, also für die AHV, als auch für das Kapitaldeckungsverfahren, d.h. die Pensionskassen. Häufig wird argumentiert, dass im Gegensatz zur direkten Umverteilung bei der AHV in der zweiten Säule jede und jeder für sich selbst Kapital anspart, welches später integral bezogen oder für die Rente verwendet wird. Die Werthaltigkeit dieses Kapitals ergibt sich jedoch nur aus den daraus erzielbaren zukünftigen Erträgen, d.h. letztendlich ebenfalls durch die Wertschöpfung der aktiven Generationen. Beide Verfahren beinhalten somit aus volkswirtschaftlicher Sicht eine Umverteilung von Jung zu Alt. Die Unterschiede ergeben sich in der konkreten Ausgestaltung der Finanzierung und der Rentenansprüche. Die AHV ist auf die Umverteilung von hohen zu tiefen Einkommen ausgelegt. Sie soll im Alter ein Mindesteinkommen garantieren. In der Pensionskasse hingegen basiert der Rentenanspruch auf dem während der aktiven Zeit selbst erwirtschafteten Einkommen. Sie soll im Alter den bisherigen Lebensstandard sicherstellen.

Die oft diskutierte Mehrbelastung der jüngeren, d.h. aktiven Generationen ist hingegen nicht primär durch den Gegensatz zwischen Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren, sondern durch die demografische Entwicklung bedingt. Und in dieser Hinsicht zeichnen sich bekanntlich grosse Herausforderungen ab, die nicht nur in der Altersvorsorge, sondern auch im Gesundheitswesen und in der Pflege zu hohen Mehrbelastungen der zukünftig aktiven Generationen führen. So müssen wir derzeit davon ausgehen, dass der Altersquotient, d.h. das Verhältnis zwischen den Pensionierten und der Erwerbsbevölkerung, bis im Jahr 2045 von heute etwas 1/4 bis fast auf 1/2 steigen wird. Während heute somit eine durchschnittliche Rente von rund vier Arbeitstätigen finanziert wird, werden im Jahr 2045 noch rund zwei Arbeitstätige für eine Rente aufkommen müssen. Der Grund für diese Entwicklung liegt im Anstieg der Lebenserwartung und einer tiefen Geburtenquote, die deutlich unter demjenigen Niveau liegt, welches für eine konstante Bevölkerungsgrösse notwendig wäre. Nur dank der Zuwanderung wird unsere Bevölkerung überhaupt noch geringfügig wachsen.

Soll langfristig eine höhere Belastung der jüngeren Generationen vermieden werden, gibt es letztendlich nur drei Lösungen:

  1. Ein höheres Rentenalter
  2. Tiefere Renten, oder
  3. Ein stärkerer Anstieg der Erwerbsbevölkerung

Während die ersten beiden Punkte innerhalb des Systems der Altersvorsorge durch Anpassungen der Rentenansprüche umgesetzt werden können, erfordert der dritte Punkt gesamtwirtschaftliche und gesellschaftliche Massnahmen. Es müssen Anreize geschaffen werden, das inländische Arbeitskräftepotenzial stärker auszuschöpfen, die Geburtenrate zu erhöhen und die Zuwanderung zu fördern. Zu beachten ist, dass ein höheres Rentenalter und tiefere Renten die jüngeren Generationen selbst auch betreffen und somit bei ihnen zu Wohlfahrtseinbussen führen würden. Somit kann nur ein stärkerer Anstieg der Erwerbsbevölkerung, und somit die Korrektur der demografischen Entwicklung, eine höhere Nettobelastung der jüngeren Generationen verhindern.

Die vom Parlament beschlossene Rentenreform nimmt keine dieser drei Punkte auf. Das war jedoch auch nicht das Ziel der vom Bundesrat beantragten Vorlage. Um vor dem Hintergrund mehrerer gescheiterter früherer Anläufe die AHV und die zweite Säule wenigstens bis im Jahr 2030 zu stabilisieren, standen wichtige und dringend notwendige Massnahmen wie der tiefere Umwandlungssatz in der zweiten Säule und Anpassungen bei der Finanzierung und der Ansprüche in der AHV im Vordergrund. Dabei wurde von Anfang an von einer stabilen Rentenhöhe und lediglich geringen Anpassungen beim Rentenalter ausgegangen. Beide Modelle basieren auf diesen Prämissen. Sie unterscheiden sich im Wesentlichen lediglich in der Art und Weise, wie in der zweiten Säule die durch den tieferen Umwandlungssatz zu erwartenden tieferen Renten kompensiert werden. Während der Nationalrat die Kompensation innerhalb der zweiten Säule vornehmen wollte, erfolgt sie in der nun beschlossenen Lösung des Ständerats durch höhere Neurenten in der AHV. Beide Varianten erfordern zusätzliche Mittel, da die Höhe der Renten gesichert werden soll, und bilden somit lediglich die demografisch bedingte zusätzliche Belastung der zukünftigen Generationen ab. Da weder die Renten reduziert, das AHV-Alter massgeblich erhöht noch Massnahmen im Hinblick auf eine höhere Erwerbsbevölkerung diskutiert wurden, lösen beide Varianten das grundsätzliche demografisch bedingt Problem nicht. Somit kann aus der Sicht der Jungen die Übungsanlage von Beginn weg als unbefriedigend betrachtet werden.

Gleichwohl ist es - auch aus der Sicht der jüngeren Generationen - ratsam, der Reform zuzustimmen. Denn sie beinhaltet, wie bereits erwähnt, einige technisch wichtige und notwendige Verbesserungen. Ausserdem verschärft sie zumindest die Situation gegenüber dem Status quo nicht. Eine Ablehnung hingegen birgt die Gefahr kurzfristig höherer Kosten und einer jahrelangen Reformblockade. Die Gegner der vom Parlament beschlossenen Vorlage sind deshalb gut beraten, unsere Ressourcen nicht mit einem kleinkrämerischen, ideologisch motivierten Referendum zu belasten, zumal die Stimmbevölkerung sich sowieso äussern kann. Weitergehende Reformen sind jedoch unausweichlich. Was nun in Angriff genommen werden muss ist die Suche nach einem breiten Kompromiss für die Zeit nach 2030. Das heisst die Beantwortung der nach wie vor ungelösten grundsätzlichen Frage, welche Kombination der oben beschriebenen Massnahmen ergriffen werden soll, damit die zukünftigen aktiven Generationen nicht übermässig stark belastet werden.

Aus grünliberaler Sicht ist klar, wohin die Reise gehen muss: Durch flexible Arbeitszeiten und für alle erschwingliche externe Kinderbetreungsangebote soll dafür gesorgt werden, dass Familie, Arbeit und Freizeit gut miteinander vereinbar sind und dadurch möglichst viele Menschen am Arbeitsprozess teilnehmen können. Eine offene Haltung gegenüber der Migration und eine gute und schnelle Integration von Flüchtlingen soll das Arbeitskräftepotenzial und somit die Wertschöpfung zusätzlich erhöhen. Der Freihandel und die soziale Marktwirtschaft sollen den Wohlstand sichern und soviele Menschen wie möglich daran teilhaben lassen. Und ein ausgebauter Klima- und Umweltschutz sowie der vollständige Übergang zu erneuerbaren Energien soll sicher stellen, dass der Wohlstand nicht auf Kosten unserer natürlichen Lebensgrundlagen geht.