Schuldenbremse auf dem Prüfstand

«Was haben Angela Merkel, Olaf Scholz, die Bundesbank, der IWF, die OECD, die größte deutsche Gewerkschaft, der vom Bundespräsidenten ernannte Sachverständigenrat und die meisten europäischen Verbündeten gemeinsam? Auf den ersten Blick nicht viel. Aber sie alle sind der Meinung, dass die deutsche Schuldenbremse dem Land nicht mehr gut tut.» Mit diesen Zeilen eröffnete die britische Wochenzeitschrift «The Economist» unlängst einen kurzen Artikel zur Debatte über die Staatsfinanzen in unserem nördlichen Nachbarland, die unter anderem Ende 2024 zum Bruch der Ampelkoalition aus SPD, Grüne und FDP geführt hatte.

Die deutsche Schuldenbremse ist ähnlich ausgestaltet wir ihr Schweizer Vorbild. Während jedoch hierzulande der Bund im ordentlichen Haushalt über den Konjunkturzyklus hinweg keine zusätzliche Staatsverschuldung budgetieren darf, ist in Deutschland immerhin ein strukturelles Defizit in Höhe von 0.35 Prozent erlaubt. Doch selbst dies ist im Vergleich zum Wachstumspotenzial der deutschen Volkswirtschaft viel zu restriktiv, zumal die deutsche Schuldenquote mit 64 Prozent des BIP zum Teil deutlich unter jenen von vergleichbaren Ländern liegt. Eine stabile Schuldenquote von 60 Prozent, was den Vorgaben für Euroländer entspricht, würde bei einem vom Sachverständigenrat geschätzten durchschnittlichen nominalen Wachstum der deutschen Volkswirtschaft von 2,7 Prozent in den kommenden Jahrzehnten eine jährliche Neuverschuldung von 1,6 Prozent des BIP erlauben.[1] Damit würde der finanzielle Handlungsspielraum für dringend notwendige Investitionen in die Infrastruktur, den Klimaschutz, die Bildung und die Verteidigung deutlich erhöht, ohne dass die finanzielle Stabilität gefährdet wäre. So weit will der Sachverständigenrat aber doch nicht gehen. Als pragmatische Lösung in Anlehnung an die EU-Fiskalregeln schlägt er schuldenstandsabhängige Defizitgrenzen vor. Bei einer gesamtstaatlichen Schuldenquote von unter 60% soll eine Defizitgrenze von 1 % des BIP gelten. Bei einer Schuldenquote von über 60% soll ein geringeres Defizit von 0.5 % des BIP erlaubt sein.

Auch in der Schweiz sollte man sich dringend die Frage stellen, ob die Schuldenbremse dem Land noch gut tut, zumal die gesamten Staatsschulden der Schweiz (Bund, Kantone, Gemeinden und Sozialversicherungen) im Jahr 2023 lediglich 26 Prozent des BIP betrugen, einer der tiefsten Werte im Vergleich mit anderen Industriestaaten. Zudem führen Leistungsbilanzüberschüsse und ein hohes Netto-Auslandvermögen zu einer hohen internationalen finanziellen Stabilität der Schweiz. Die Schweiz könnte sich somit problemlos eine höhere Staatsverschuldung leisten, ohne dass die Bonität der Bundesobligationen auch nur ansatzweise gefährdet wäre.

Bei einem sturen Festhalten an der restriktiven Ausgestaltung der Schuldenbremse hingegen wird es nicht möglich sein, selbst das im Vergleich zu den NATO-Staaten bescheidene Ziel, die Verteidigungsaufgaben auf 1 Prozent des BIP zu erhöhen, ohne weitere drastische Kürzungen in anderen Aufgabenbereichen zu beschliessen. Das gleiche gilt für dringend notwendig Investitionen in den Klima- und Artenschutz oder die Forschungs- und Bildungskooperation mit der EU (Horizon und Erasmus). Das Land ist quasi blockiert. Ein Vorgeschmack lieferte die Budgetdebatte im letzten Dezember, in welcher das Parlament die Armeeausgaben auf Kosten der Entwicklungszusammenarbeit erhöhte. Und letzte Woche schickte der Bundesrat sein Entlastungspaket in die Vernehmlassung, das weitere jährliche Einsparungen von über 3 Milliarden Franken vorsieht.

Die finanzpolitische Selbstkasteiung von Bundesrat und Parlament erstaunt umso mehr, weil vor dem Hintergrund der volkswirtschaftlichen Voraussetzungen der Schweiz und der tiefen Schuldenquote kein volkswirtschaftlicher und finanzpolitischer Nutzen der Schuldenbremse erkennbar ist. Zwar werden die Vorsteherin des Finanzdepartements, Bundespräsidentin Karin Keller-Sutter und zahlreiche bürgerliche Mitglieder des Parlaments nicht müde, die Vorzüge des Instruments zu preisen. Ihre Argumente verharren aber auf der Ebene von Allgemeinplätzen, Prinzipien und Fehleinschätzungen. Eine ökonomisch stringente Rechtfertigung für die äusserst restriktive Ausgestaltung der Schuldenbremse ist hingegen nicht zu hören. Das überrascht nicht, denn das faktische Verbot der Kreditfinanzierung selbst von Investitionen lässt sich ökonomisch nicht begründen. Es führt zudem dazu, dass die Schuldenquote des Bundes stetig sinkt und langfristig gegen Null tendiert. Im Jahr 2023 betrug die Schuldenquote des Bundes 14 Prozent des BIP. Im Jahr 2050 dürfte sie mit rund 7 Prozent des BIP nur noch halb so hoch sein. Auch die hohen ausserordentlichen Ausgaben während der Corona-Pandemie brachen diesen Trend nur vorübergehend und führten nicht zu einem dauerhaften Wiederanstieg der Schuldenquote des Bundes (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1         Brutto-Schuldenquote des Bundes 2000-2024 und Simulation 2025-2100

Datenquelle: Eidg. Finanzverwaltung, Finanzstatistik

Ähnlich wie das deutsche Abbild ist die Schuldenbremse des Bundes unter Berücksichtigung des langfristigen Wachstumspotenzials der Schweizer Volkswirtschaft viel zu restriktiv. Sinnvoller wäre zum Beispiel eine Defizitregel, die sich an einer Stabilisierung der Schuldenquote orientiert. Im Sinne einer pragmatischen Lösung könnte die Schuldenbremse so reformiert werden, dass sie die gegenwärtige Schuldenquote des Bundes von 14 Prozent stabilisiert. Bei einem durchschnittlichen Wachstum des nominalen BIP von 2.5 Prozent in den kommenden Jahrzehnten würde dies eine jährliche Neuverschuldung von etwa 0.34 Prozent des BIP zulassen. Bei einem prognostizierten BIP in Höhe von CHF 843 Milliarden im Jahr 2025 entspricht das einem zusätzlichen Handlungsspielraum im Bundeshaushalt von CHF 2.9 Milliarden im laufenden Jahr, und dies ohne die Stabilität der Bundesfinanzen auch nur ansatzweise zu gefährden.

Im Sinne einer progressiven Lösung könnte aber auch - analog zum Vorschlag des deutschen Sachverständigenrats - eine jährliche Neuverschuldung von 1 Prozent zugelassen werden. Mit den zusätzlichen Mitteln liessen sich, neben den höheren Investitionen in die Verteidigung, auch angemessen hohe Investitionen in den Klima- und Artenschutz finanzieren, z.B. durch eine jährliche Einlage in einen Klimafonds, sowie Investitionen in den Wiederaufbau der Ukraine. Dies würde zwar zu einer höheren Schuldenquote des Bundes führen. Bei einem durchschnittlichen nominalen Wachstum des BIP von 2.5 Prozent würde sie im Jahr 2050 auf 27 Prozent steigen und sich langfristig 41 Prozent annähern.[2] Zusammen mit den Bruttoschulden der Gemeinden (rund 12 Prozent des BIP) würde jedoch die Schweizer Schuldenquote auch langfristig immer noch deutlich tiefer liegen als die von den Staaten im Euroraum geforderten 60 Prozent.

Die Mehrheit von Bundesrat und Parlament zeigt aber leider keine grossen Ambitionen, die Schuldenbremse einer Prüfung zu unterziehen. Entsprechende Vorstösse und Anträge wurden bisher sowohl vom Bundesrat als auch von einer Mehrheit des Parlaments abgelehnt. Nicht die sachliche Analyse und internationale Solidarität scheinen in Bundesbern im Vordergrund zu stehen, sondern das Pflegen von Mythen und das Festhalten an ökonomisch haltlosen Glaubenssätzen.